“4・28”胶济线列车特大撞车事故的直接技术性原因和个人责任并不难查清，隐藏在后面的政府职能严重缺失则更应该得到重视。深入思考即可看到，铁路主管部门政企不分的管理体制，及由该体制使然的铁路安全监督与事故调查处理规定明显不合理，是致使政府部门失职的重要原因。

这次特大事故暴露出铁路管理体制中的根本性问题，是铁道部政企合一体制造成了铁路行业长期以来企业与政府角色双缺的状况。目前国铁系统的铁路局、集团和运营公司，从性质上都是政企不分的铁道部的附属物，缺少根本性的自主经营权，而铁道部集政府部门及企业于一身，长期角色错位。

铁道部目前正在承担或者应该承担四项任务与职责，即铁路运营、建设、维护市场秩序以及确保社会责任（包括安全）。从其偏重，可以看出现有体制存在的行政偏差。

在提供运输产品、建设基础设施、维护市场秩序和确保社会责任这四项任务中，现有体制下的铁道部更偏重执行的是企业职能，或那些实际上可以通过建立合理体制移交给企业运作的事务，而对于更加重要的市场规范和社会安全监管这些政府不能推卸的责任，却有所忽视。

铁道部至今仍在强化其直接的生产组织职能，并一直特别坚持路网的统一调度指挥。实际上铁路运营的公司化和商业化在世界上已经非常普遍。铁路建设虽然具有一定特殊性，但不见得非得由政府包办，更不必像铁道部目前这样承担项目实际出资人角色且一定要成为合资铁路的控股股东。政府在铁路建设中更应该负责制定政策和规划，负责基础性投资并引导社会资金进入。

相比之下，世界各国政府铁路主管机构的主要职能则更多集中在政策、法律、规划和包括安全监管的社会职责上。例如，美国联邦运输部中有关铁路的事务目前主要涉及负责铁路公司兼并与运价管制的地面运输委员会和联邦铁路署两个机构。在经济管制已经大大放松的情况下，联邦铁路署的安全监管职责就变得非常突出，该署目前800多名雇员中有超过700人是安全管理人员，其中有400人分散在各地负责日常监督和事故责任调查。

政企不分体制导致了铁路系统政企双缺与职责错位的局面，也必然对铁路的运营安全造成威胁。目前我国铁路建设中大量存在着违反正常基建程序和盲目缩短工期的情况，施工对铁路行车的干扰和影响也很明显，而运营单位在铁路大规模建设中还被赋予了名不副实的出资人与建设单位职责。

这些都使得铁路运营单位在相互矛盾的使命与指令下变得不知所从。再加上铁路系统内至今仍在推行缺少科学态度的“大干苦干拼命干”，致使大部分铁路员工和组织机构都长期处于不堪重负、甚至疲沓麻木的状态。本应起到纠偏作用的主管部门，却由于政企不分和承担职责的偏差，部分地成为这些问题形成的根源。

（2008年第8期《财经》）