“应急管理”是自2004年以来应对突发事件使用最为频繁的一个词。但在实际使用和研究中，不同层面的流程模式也夹于其间，如称应急管理的科学基础为“预防为主，关口前移”。这本应是不同层面的，应急是突发事件发生后的处置办法，预防是突发事件发生后的应对方法，关口再前移，也只到突发事件发生后，而不是事件发生前。这表明了，针对于“应急管理”，需要梳理出另一个名词“风险科技”。它与“应急管理”以灾害为界，前后两个不同的概念。

“凡事预则立，不预则废”。要想成就任何一件事，必须要有明确的目标，认真的准备和周密的安排。东汉末史学家荀悦（148～209）在《申鉴》总结“防为上，救次之，戒为下”经验。演变至今，为“以（预）防为主，防救结合”。联合国秘书长安南从伦理和经济上陈述这一概念：“预防不仅比救助更人道，而且更廉价”。

今年江西省是罕见雨雪冰冻灾害的重灾区。从1月12日开始，南昌市就出现持续23天的低温冰冻天气，昼夜气温都在0℃以下，属百年一遇。南昌市却基本保持了水、电、气供应正常，农副产品等物价平稳，呈现出“大灾无大碍”的局面。南昌城区2100多公里自来水主管网，未出现气温突变而破裂的现象。南昌市主干电网运行正常，保证了城市居民的供电。

为了提高城市供水保障能力，南昌市从2003年开始，利用市政道路大面积改造的时机，对全市80%以上主水管进行同步改造，众多有几十年历史的自来水管网得到更新，还新建了300公里的主水管网。在改造过程中，南昌市采用新材料高抗压性球墨铸铁管，取代原定的PVC塑料管，并深埋地底1米以下。尽管为此多投入了1亿多元，但整个自来水管网抗冻抗爆能力大大提高。

一、全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理

先秦《韩非子・喻老》：“千丈之堤，溃于蚁穴，以蝼蚁之穴溃；百尺之室，以突隙之烟焚。”防微杜渐，灾害是从最薄弱之处突破的。基础建设不搞好，一切投入都有可能会付诸东流。

广西柳州市是全国少数民族自治区第一座百亿城，社会发展综合指数列全国18位，并跨入我国24个小康城市行列。但在1996年以前，柳州市是一个不设防城市，当年7月19日起，柳江支流融江流域暴雨，19日最高水位92.43米，超出警戒水位10.93米，市区197条街道中有196条被淹，受灾企业1000多家，1万多台设备被洪水浸泡。直接经济损失97.1亿元。洪水以后，柳州市吸取教训，加强设防，在1998年特大洪涝灾害中损失减少了。

二、改善投资机制，提高优惠政策，增强风险科技

政府投资应具有导向性，集中于基础性和公益性项目。利用投资调整产业结构，提高投入产出效率。

减灾投资也属于政府投资的基础性和公益性项目。按照测算减灾项目的投入产出效率大约在1比10以上。这对于减少社会风险，安定人民生活生产，具有特别重大的作用。

广东省深圳市罗湖区在建区的初期，专家们建议由于该区地势低洼，一下暴雨，全市的积水都会流入该区，造成渍水。如果先花费一千多万元，将罗湖区的地面高程填高一米，就可以免受损失。可惜的是，当时的领导没有听取专家的建议。结果在1993年两场暴雨就造成了13亿元损失。2004年中央电视台“新闻调查”记者采访此事，先就采访提纲来问我：问罗湖区的领导什么问题。我说，只需要回答一个问题：“为什么建区初期不先填高一米？”回来节目播出后，看记者确实问了四位领导，三位不作回答，一位领导说：“没有钱”。罗湖区吸取教训，加大投入，为了消除涝渍灾害，扩大了排涝设施。2008年6月发生大暴雨，深圳市其他地区积涝成灾，唯罗湖区排涝及时无恙。

三、确定合理的设防标准，实现灾时安全、建设投资合理的风险科技目标

我国是发展中国家，财力有限，不可能无限制地提高设防标准。设防标准越高，投资增加幅度越大。因此，合理地确定设防标准，在工程和城市（小区）建设前，要做好场地的安全性评价工作，避开河道内、活动断层或易发生地震、滑坡泥石流的危险地带，并确定科学合理的抗灾设防要求，既要使其满足抗灾和安全的需要，又不浪费资金，在提高社会和经济效益、确保建设工程的安全等方面是极为重要的。

由于全国各地区的经济发展、人口发布、灾害种类的不同，风险科技的发展也是各异的。据中国地震局“农居地震安全工程典型经验分析”课题组认为，目前初步形成了各具特色的实施农居地震安全工程的四种主要模式，即政府主导、财政专项补贴的实施模式（如新疆、云南、西藏）；政府统筹规划、综合各种涉农专项实施的模式（如甘肃、内蒙、宁夏等）；地震部门宣传引导、农民自愿自筹实施的模式（如河南、海南、广东、安徽等）；政府集中村镇规划建设、农村土地换住房模式（如长三角等经济发达地区等）。

四、突出重点，加强规划，重视城市群、大江大河、沿海地区等高风险区防范科技建设

国家人口集中、经济发展快的地区是高风险地区。需要加强防范，针对已经出现的问题进行防范，加强规划，以使在下一轮灾害发生中减少损失。

进入21世纪以来，城市群和大城市的风险大为增大。由气象灾害肇始的灾害链已经明显地转变为城市危机。2001年12月7日，仅1.8毫米的小雪就导致北京市全市交通瘫痪。2007年7月17日重庆市遭遇了强降水天气过程，死亡42人，失踪12人。2007年7月18日山东省济南市在一场大雨中死亡38人。

在城市规划和建设中，新建筑高度、新结构体系和新使用类型的不断出现，这给抗震设计带来了新的挑战，也对超限高层抗震设防审查提出了新的要求。必须加强对超限高层建筑工程抗震设防的监督管理。组织超限高层建筑工程抗震专项审查。

印度洋海啸发生后，温家宝总理、回良玉副总理明确指示，要求抓紧编制《全国沿海防护林体系建设工程规划》。从2005年开始，国家林业局组织开展沿海防护林体系建设工程规划修编工作。去年12月，国务院批复了《全国沿海防护林体系建设工程规划（2006-2015年）》，成为新世纪以来，国务院批复的第一个防护林工程建设规划。2008年1月，国家发展和改革委员会和国家林业局联合印发《规划》，要求沿海地区加快沿海防护林体系建设步伐。

该《规划》在目标定位上，实现了从一般性生态防护功能，向以应对海啸和风暴潮等突发性生态灾难为重点的综合防护功能扩展。在建设布局上，由过去的一条绿化带、防风固沙林带的单一布局，调整为由消浪林带、海岸基干林带和纵深防护林网3个层次构成的复合布局，实现了由单一线状布局向因害设防、网状立体布局扩展。在建设内容上，由过去海岸基干林带建设、荒山荒地绿化、村屯绿化，向以基干林带为主，滩涂红树林、城镇乡村防护林网、荒山绿化有机配合的多层次防护林体系扩展，将沿海防护林体系建设与农田、道路、矿区、居民区绿化美化有机地结合起来。规划范围包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南等沿海11省（区、市）和大连、青岛、宁波、深圳、厦门等5市中的直接受海洋性灾害危害严重的261个县（市、区），规划土地总面积为44.71万平方公里，占国土总面积的4.7%，总投资为99.84亿元。

五、未雨绸缪，基础设施需要经常维护，重视投入，确保安全

农村基础设施老化、毁损严重，农技推广工作滞后。由于农业投入仍显不足，农村基础设施年久失修或人为损坏，许多地方设施不仅不能使用，而且成了安全隐患。农技推广工作存在着上层热、基层冷的现象，不少乡镇农技推广机构名存实亡。