我国是一个草原资源大国，拥有各类天然草原约60亿亩，居世界第二位，占我国国土总面积的41.7%，其中西部地区面积近50亿亩，占全国草原面积的84%。草原是西、北部地区维护生态平衡的主要植被，是国家的绿色生态屏障，也是少数民族牧民赖以生存的基本生产资料。树立和落实科学发展观，促进牧区经济社会与生态协调发展，对于促进民族团结，维护生态安全，具有十分重要的意义。

牧区草原保护形势严峻

近年来，牧区经济社会发展取得了可喜成就，但草原生态局部改善、整体恶化的趋势没有得到遏制。我国已有90%的草原不同程度退化，草地退化面积每年约3000万亩，退化速度为每年0.5%，而人工草地和改良草地的建设速度每年仅为0.3%。全国荒漠化土地每年以2620平方公里的速度扩展，其中90%发生在牧区草原。青海中度退化草原面积已达1.1亿亩，严重退化6600万亩，沙化2895万亩，共占草原总面积的37.2%。内蒙古草原生态环境遭受严重破坏的已达1.46亿亩，占内蒙古草原总面积的23.5%。

鼠虫害得不到有效控制。我国三分之一左右的草原不同程度地遭受鼠虫灾。青海省鼠害面积多达8100万亩，草原虫害发生严重的地区，牧草损失60%以上。害鼠、害虫啮食牧草的速度极快，且多摄取优良牧草的幼嫩枝、叶、芽等，致使牧草生长发育受到抑制，而被遗弃的杂类草却迅速生长和发育，使牧草群落的种类组成结构发生明显的变化，草地生产力下降50%以上。

草原生态恶化不仅危及牧区群众的生存，还危及西部乃至全国的生态。草原生态恶化带来了水土流失、江河断流、湖泊干涸、绿洲消失、自然灾害频繁等问题，已严重影响全国生态环境。沙尘暴频繁发生，西沙东进，北沙南侵，掩埋农田，毁坏交通与通讯设施，已波及华北及东部沿海地区；长江流域特大洪水、黄河断流时间年甚于年，水资源短缺问题日益严重。草原生态恶化还使一些牧区出现无草可牧的状况，少数地方已出现“生态难民”。

草原保护和牧区经济社会发展的矛盾突出

草原生态环境的破坏，除了自然因素，人的超自然承载力的活动是重要因素。重经济增长、轻草原保护，盲目的掠夺性开采严重。上世纪50年代以来，北方和青藏高原已有2亿多亩优良草地被当做宜农荒地开垦。内蒙古在三次大开荒中开垦3700多万亩草原，天然草原退化面积累计已超过4亿多亩，占草原可利用面积的43.8%。新疆从1950年到1987年，共开垦草原5400多万亩，基本上是紧缺的冷季草场，致使600多万头标准畜缺乏冬草场，1050万头标准畜缺乏春秋草场。我国北方33.4万平方公里的沙化土地中25.4%是因草原过度农垦引起的。挖药材、搂发菜、挖金、开矿造成草原植被破坏。新疆挖药材使2000多万亩草原被破坏。在10多年的时间里，多达200万人次搂发菜者，非法进入内蒙古大草原，使2.2亿多亩的草场遭到不同程度的破坏。

人畜过快增长，草原严重超载。我国人均占有草原面积只有0.33公顷，仅为世界平均水平的一半。据国际公认标准（内罗毕世界沙漠会议提出），干旱地区每平方公里的自然生态容量标准为7人。目前，我国以草原畜牧业为主的牧区，每平方公里人口密度达12人，除少数自然条件恶劣的地区外，大部分地区已超过自然生态值的极限。牧区人口增长加剧了超载过牧。内蒙古1970年代超载150万羊单位，1980年代超载250万羊单位，到目前已超载2000多万羊单位。我国北方沙漠化成因中草原过度放牧占28.3%。

改革滞后，制度性障碍刺激过度开发。牧区推行“草畜双承包”经营责任制已10多年，但由于种种原因，据2000年统计，仍有45%左右的草原未落实承包经营责任制。牲畜私有私养与草场公有公用的矛盾日趋突出，致使超载过牧进一步膨胀，抢牧、滥牧，掠夺式利用普遍存在。

草原保护建设投入严重不足。近些年来，特别是2003年1月启动退牧还草工程后，国家对牧区草原保护和生态建设的投入逐年有所增加，但同草原治理需要相比，则显得实在太少。据有关部门统计测算，2001年以前国家投入草原建设的资金平均每亩仅为7分钱。由于牧区经济的相对不发达，牧区地方财政大多入不敷出，地方财政基本无法安排草原保护和建设的投入。牧区农牧民收入普遍较低，相当一部分牧民仍没有解决温饱，能够用于草原建设的投入非常有限。在草原保护和建设欠帐多、投入普遍不足的前提下，牧区难以进行持续的大规模的草原保护和建设，原有主要用于农牧业生产的水渠、水库、管道等大多老化失修，损坏严重，难以发挥应有效益，加剧了草原生态恶化。

树立和落实科学发展观，正确处理牧区经济发展和草原保护的关系

我国牧区大多地处西部边疆少数民族地区，全国266个牧业、半农半牧业县（旗）中，223个县（旗）属于民族自治地方。这里的少数民族世代以草原为生存基础，长期靠草原畜牧业求发展。草原资源状况直接影响到牧区少数民族的兴衰，关系到民族团结和边疆安宁。促进牧区经济社会发展，提高牧民收入，同时保护草原生态环境，增强可持续发展能力，是摆在我们面前的重要课题。

尊重规律，合理开发利用草原资源。科学利用、保护建设好牧区草原，具有重要的生态、经济和政治意义。维持牧区草原生态平衡，是保持草原畜牧业生态经济平衡的基础。要以草定牧，制定并严格执行草原载畜量标准，保持草畜平衡。要建立草原保护区，严禁破坏性开垦，严禁采挖。要将经济与环境、资源协调发展作为各级政府的自觉行动。

坚持不懈地推进退耕还草和退牧还草工程的实施。西部生态建设中，一些干旱地区和荒漠化地区的植被建设更适合以草为主，草灌先行。但一些牧区程度不同地存在重经济效益轻生态效益、重造林轻种草的倾向，一些地方出现了森林面积增长，但生态反而恶化的现象。要加强退耕还草和退牧还草工程的科技配套服务，依靠技术进步推进牧区经济社会发展和环境资源的协调发展。要加强畜种改良，推广优良适用草种、舍饲圈养、饲草料加工、分群喂养方式等适用技术。要抓紧防治鼠虫灾害的绿色环保技术研究。

全面落实草原承包经营责任制。实行草原承包经营是保护和建设草原的体制保障。草原承包经营、有偿使用，是防止盲目开垦、滥采滥挖、过度放牧、只取不予、生态恶化的有效措施。要解决“草原无主、放牧无界、使用无偿、建设无责”的问题，将生产者对草原的权、责、利统一起来，调动广大农牧民管好、用好、保护好、建设好草原的积极性，拓宽草原建设资金渠道，促进生产生活方式的变革。同时，要研究草牧场的出租、转让、转包等流转机制，促进生产要素的积极组合。

加快牧区产业结构调整和城镇化步伐。牧区草原的生态环境恶化，人的劳动方式、谋生方式是重要因素。在退耕还草和退牧还草的过程中，必将闲置部分牧区劳动力。唯有依托产业结构调整和城镇化才能吸收富余劳动力，使之从第一产业转化为从事二、三产业，既减轻牧区人口依附于草原的生存压力，也加快牧民从农业社会向工业社会的转化，增加收入。

加大对草原保护和建设的资金投入。牧区舍饲圈养的基础设施建设薄弱，草畜改良资金短缺；草产业和饲草基地规模较小，退牧后饲草缺口较大；畜牧业经济效益不高，品种改良须进一步加强；草原虫鼠灾害严重，生态建设成果的管护困难。西部地区总体上经济社会发展滞后，地方财政和牧民的财力有限，国家需要建立稳定的草原保护和建设投资渠道，进一步加大对草原保护和建设的资金投入和政策扶持力度，建立与畜牧业发展相适应的草原生态系统。

（作者系国家民委办公厅主任）