《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》特别强调，要防范化解地方政府隐性债务风险，并把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。防范化解地方政府隐性债务风险，研究视角不应仅仅局限于动机因素，即为什么地方政府想举债，还必须着眼于能力因素，即为什么地方政府能举债。新中国成立以来，随着央地间财政关系和金融关系的调整，地方融资渠道历经了以下几个阶段的发展演变。
　　在“财政权上收—金融权上收”阶段，地方政府缺乏举债融资的动机和能力。从财政关系看，这一时期财政管理权高度集中。在“统收统支”体制下，地方财政并非真正独立的一级财政，其收支由中央财政核定，缺口也由中央财政填补。从金融关系看，金融资源配置权亦高度集中。彼时，中央银行制度尚未构建起来，中国人民银行作为一般性商业性金融机构兼具部分央行职能，且在一定程度上要向财政部门透支，金融资金与财政资金的边界较为模糊。在“统存统贷”体制下，全国信贷资金的来源和使用均由中国人民银行总行统一平衡后核定计划指标，逐级下达，各级银行不得“越雷池一步”。在“既无内债、又无外债”的导向下，缺乏财政权和金融权的地方政府自然没有举债融资的积极性和主动性。当然，地方政府在计划经济时期并非完全没有举债融资的行为。在“大跃进”运动中，中央政府连续出台《关于改进财政管理体制的规定》《关于改进税收管理体制的规定》《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，将部分的财政收支权让渡给地方政府，并将“统存统贷”调整为“存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度”，下放了一部分金融资源配置权。掌握一定的财政权和金融权后，一些地方政府从银行举借了规模庞大的资金，以至于全国的信贷一度失控，投资出现很多低效和浪费现象。没多久，财政管理和信贷管理又重新回归“统收统支”和“统存统贷”体制。
　　在“财政权下放—金融权下放”阶段，国有商业银行沦为地方政府的“提款机”。从财政关系看，中央政府扩大了地方政府的财权和事权。其中，“统收统支”体制被调整为“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”等多种形式的包干体制。在“放权让利”改革中，地方政府作为一个独立主体争先发展的自觉性和主动性被激发出来。从金融关系看，中央政府采取了逐步向地方政府让渡金融资源分配权的做法。在机构和市场层面，中国人民银行从财政部独立，农、中、建、工四大专业银行先后恢复、剥离或新建，中国人民银行和各专业银行在地方的分支机构由总行和地方政府双重领导，与地方政府关系密切的城市信用合作社、信托投资公司、同业拆借市场等纷纷建立起来。在信贷管理层面，“统存统贷”被调整为“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”，后又被调整为“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”，信贷资金分配实行“条块结合”。由此，货币信用创造的阀门被打开了，贷款增速陡然提升。在新的信贷体制下，中国人民银行和各专业银行在地方分支机构的信贷管理权限显著扩大，鉴于其同地方政府在人事安排等方面存在着一定程度的领导与被领导关系，因而有着较强的激励去为地方争取信贷资源。在这一时期，银行信贷资金成为地方政府融资的一个重要来源，在地方投融资过程中扮演重要角色。
　　在“财政权下放—金融权上收”阶段，地方政府的乱收费、土地出让等制度外或预算外融资行为迅速膨胀。从财政关系看，预算内的财权迅速向中央政府集中，而预算外的财权则明显地流向了地方政府。为了解决“两个比重”（骤降及其暴露出的问题），分税制改革在1994年正式启动，有力地强化了中央政府的预算内财权，而地方财政自给能力则同期下降，融资需求的迫切性陡然增加。另一方面，随着土地出让金制度的确立和推行，央地间土地出让收益分成比例几经调整，在分税制改革中，土地增值税和国有土地有偿使用收入被明确为地方政府的固定收入。随后，住房制度改革以及招拍挂制度的出台则将地方政府预算外的财权落到实处。从金融关系看，中央政府部分收回了地方政府的金融资源分配权。在机构和市场层面，收回了中国人民银行在地方分支机构的资金管理权，尔后又撤销了省级分行，取而代之的是按大区设立的9大分行；成立了证监会、保监会，继而又成立了银监会，分别负责证券业、保险业和银行业的监管，形成“分业经营、分业监管”的金融监管格局；成立了3家政策性银行，剥离各专业银行的政策性业务和不良贷款，强化了专业银行一级法人概念；推进国有银行股份制改造并完成上市；建立和完善全国统一的资金和外汇市场，清理整顿了金融机构同业拆借行为。在信贷管理层面，信贷资金管理政策作了调整，实行“总量控制、比例管理、分类指导、市场融通”。随后，中央政府取消了贷款规模限制，对国有银行实行资产负债比例管理，旨在增强其独立性和按市场规律经营的意识。这一时期，金融权上收明显地限制住了地方政府伸向国有银行的“手”。于是，地方政府的乱收费行为流行起来，城市信用合作社以及在此基础上成立的城市商业银行等地方性金融机构成为一些地方政府的准财政部门。在税费改革浪潮的冲击下，加之城市商业银行在技术上的破产，土地财政逐渐兴盛起来，成为地方政府在非常时期的重要依靠。
　　在“财政权下放—金融权显性上收、隐性下放”阶段，地方政府融资平台发挥了举足轻重的作用。从财政关系看，地方政府的财权和事权得到进一步强化。在弥补财政收支缺口的过程中，尽管中央政府出台了一系列文件，旨在规范地方的土地出让行为，但从结果看，地方政府对土地财政的依赖在加深。从金融关系看，中央政府一方面保持了审批、监管、救助等权力的高度集中，另一方面在应对国际金融危机的过程中，采取了与应对亚洲金融危机时相反的策略，即向地方政府下放融资权力，尤其是推动地方融资平台的爆发式扩张，形成了一种显性集权和隐性分权并存的金融资源配置格局。《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出，要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。一时间，地方融资平台数量急剧增加，企业债券、银行贷款、土地储备、“政信合作”等多种形式的操作推动地方融资规模呈井喷之势。为了防范快速攀升的地方债务风险，中央政府采取一系列“堵疏结合、以堵为主”的治理举措。然而，尽管对地方融资平台由“鼓励”变为“限制”，平台债务规模仍然呈现出快速扩张的势头。究其原因，地方政府通过注入国债、规费、土地储备收益、存量资产、税收返还等方式，把静态、零散的国有资产转换为动态的、整合的信用资产，极大地增强了平台的融资能力。有些地方甚至把不能或不宜变现的公益性资产如公立学校、公立医院、市政路桥、水利设施、广场、公园、政府大楼等也注入了融资平台，还有一些地方未经法定程序出让或划拨，便将储备土地注入融资平台。凭借着强大的要素配置权，地方政府通过融资平台频频介入金融市场，方式日益多元化、隐蔽化，比如违法违规担保，以政府投资基金之名变相举债，以政府和资本合作之名变相举债，以政府购买服务之名变相举债……
　　央地间权力调整是贯穿地方融资渠道发展演变的逻辑主线：财政权下放激发了地方的举债愿望，而金融权下放则将地方举债的愿望变成了现实。既然地方举债能力的形成是源于金融权下放，适时、适度收回地方政府的金融资源配置权便是题中应有之义，这也是防范地方政府隐性债务风险蔓延的大逻辑。