推动改革与法治有效衔接全面融合
浙江省桐庐县县长 方 毅 字数:
《 学习时报 》（ 2018年10月29日 第 A6 版 ）
从县一级层面来说，深入推进“最多跑一次”改革，需运用法治思维和法治方式，秉持“不让法治成为庸政懒政者的‘通行证’、不让效率成为良法善政者的‘墓志铭’”的理念，系统开展改革与法律法规不相衔接的问题梳理工作，促进改革与法治的深度融合，以体现改革历程就是法治完善制度更新过程的发展规律。
找准当前阻碍和影响改革推进的法律制度壁垒
从企业和群众最为关心的企业开办和项目投资两大领域切入，通过梳理“最多跑一次”改革过程中企业和群众反映集中、强烈的问题，可发现四类影响、制约改革和群众获得感提升的制度壁垒。
一是不必要的重复审批多。企业和群众到政府办事，怕“跑山头、找人头”，原因是审批事项多、审批部门多、重复审查多。这其中有立法过程中行政法规是“部门法”的先天视角因素，也有对其他部门不放心不认可的“求稳”思想影响。以开办书报刊店为例，经营者需要工商登记外，还需取得出版物经营许可，但后者在法律规定中需要审查的“是否办理工商登记和是否有固定场所”，在工商登记中已依法审查。
二是不合理的严苛证明多。企业和群众到政府办事，怕“要证明、难证明”，原因是行政机关为减轻后续行政监管压力，将大量监管的要求转嫁到准入审批环节，将大量非信任的管理植入行政审批，增加了办事企业和群众的不合理举证责任。有的要求申请人证明其取得许可后的经营行为合法，如动物制品的加工许可中要求自证原材料来源合法；有的将依法应当由行政机关现场核查或核实的内容，要求申请人提供证据予以证明，如烟花爆竹的经营许可中要求证明经营场所符合要求等。
三是不协作的条块分割多。企业和群众到政府办事，怕“扯皮多、踢皮球”，这其中有的因行政主管部门确需设立不同许可事项，但对各种管制之间的有效协同和衔接缺少机制性安排，从而形成了审批“相互打架”与“程序迷障”。如申请从事成品油零售经营资格，商务部门规定若通过招拍挂牌方式取得加油站（点）土地使用权的，还应提供省级商务主管部门的预核准文件，但国土部门认为土地招拍挂不得擅自设定前置，对核准前置规定不认可，造成“依法打架”。
四是不适应的滞后冲突多。当前，不少法律法规滞后于现行改革需要，引发的争议冲突如不能及时厘清将成为阻碍改革深化的主要瓶颈之一。比如，以营利性的养老、教育等社会机构是否可将有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资问题，全国人大法工委明确不得抵押，而国务院办公厅却提出探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。这些冲突的存在，让地方政府无所适从。
从四个方面推动改革与法律法规的有效衔接
减字当头，破除不合理的前置和壁垒。针对行政审批事项多、流程烦琐复杂等不科学现象，可按照“外部流程内部化、内部绩效外部化”的改革思路，优化和再造审批流程。对没有法律法规依据，擅自设置的前置条件和前置环节一律取消；对不必要、不合理的“奇葩”证明和重复证明一律予以取消。
信任优先，免除不合理的举证责任。在深入推进“最多跑一次”改革的过程中，应秉持信任管理的理念，坚持“服务零距离、监管不扰民”，正确区分并严格审查批前条件和批后义务，依法审慎保留举证证明事项，全面推行告知承诺制，着力打破信息孤岛，减材料减证明。按此思路，在商事制度改革方面可破除以往“准入不准营、准入容易退出难”的难题，力争实现企业从申领营业执照到公章刻制、银行开户、领取税务发票全流程“只找一窗、只跑一次”，商事登记便利化程度将得到极大提升。
部门协同，减少不必要的往返和重复。深入推进“最多跑一次”改革，需改变过去向部门提出审批申请的行政审批服务管理模式，转变为从群众眼中的“一件事”入手，严格落实“三个一律”措施，即对没有法律法规规章依据，仅是部门为管理需要，额外创设流程、要件的，一律坚决取消；将法律法规规定的必需材料但能通过数据网建设实现共享抓取的，一律坚决合并；将能够通过事中事后监管取代事前审批的，一律坚决整合，全面扫除因不同许可事项、不同审查角度和标准所造成的“依法打架”和“程序迷障”问题。
监管兜底，降低不必要的法律风险。深入推进“最多跑一次”改革，需推动实现“放而有度、管而有据、服务有力”，对此可通过告知承诺制标准化、强化审批和监管衔接、建立事中事后监管系统、执法监管数字化转型、加快建设社会诚信体等五个方面的举措，形成“来源可查、去向可追、监管留痕、责任可究”的全链条事中事后监管闭环，有效避免“放不脱管、放而不管、一放了之”等情况发生。
改革永无止境，法治保驾护航。深入推进“最多跑一次”改革，需坚持改革于法有据与法治保障改革成果“两手抓”，继续深入查找法律法规制度与实践不相衔接的问题，推动改革与法律法规衔接工作更加顺畅，努力为全国改革贡献更多力量。