地方政府在体制机制方面的创新与探索以及地区间的竞争，曾被认为是中国经济几十年高速增长的重要源动力。然而，本轮改革中，地方对新制度、新体制、新措施进行自发性区域试验的不多，推进力度不够，热情不足，部分地方甚至由于具体政策落实不到位被冠以懒政之名。因此，地方政府作为改革重要参与者，其突出地方区域特点的实践活动，直接关系改革措施的落地，关系改革进程的顺利推进以及整体改革目标的真正实现。探究地方政府对制度创新力度不够的原因，笔者认为有以下几个方面。
　　一是改革攻坚期，中央地方分配格局调整尚未到位，难以对地方形成稳定预期与激励框架，一定程度束缚了地方创新行为。以财税体制改革为例，原有收入分配安排所形成的激励框架因“营改增”试点的不断扩大被打破。新的分配格局因财政体制改革方案悬而未决，无法对各级地方形成稳定的改革预期。尽管提出保持中央与地方既有分配格局不变，但“营改增”造成的地方收入真空如何以制度化方式加以弥补，至今尚无确切思路与方案，等等。因此，倘若这一框架未能在体制机制层面加以确认，对各级各地政府的行为激励将是不明确、不清晰的，这在一定程度上束缚地方的创新精神与行为。
　　二是面临更为错综复杂的经济环境，多元目标的要求与平衡对地方政府构成前所未有的挑战，分散其对制度创新的关注与投入。当前经济环境较以往更为复杂。内外需求不足，经济下行压力大，尤其面对“三期叠加”风险，错综多变，这是过去几十年经济发展过程中从未遇到的。地方政府一方面既要加大投资，稳定经济增速，亦需消化过剩产能，谋求新的经济增长点，实现地方经济结构更新升级；另一方面，上万亿到期地方政府债务存量的化解，几乎作为政治任务给各地形成巨大压力。同时，财政吃紧，收支缺口加大，部分地方一般公共预算支出都捉襟见肘。并且，随着未来经济复苏进程的缓慢，地方债务偿债高峰将至，财政收支压力将进一步凸显，地方政府可操作政策空间大大被压缩。疲于应对现实风险与压力的地方政府恐难在制度创新方面投入足够的精力。
　　三是治理环境进一步规范，思路转变亟须地方政府治理手段与方式的调整。在治理环境相对松散背景下，为拉动本地经济，实现招商引资目的，地方政府往往突破常规法律框架，采取变相方式或是打政策擦边球方式，例如擅自设立税收优惠、违规税收返还、财政补贴、减免土地出让金，等等。所带来的后果是地区间无序的税收竞争，投资软环境的不透明、不规范。因此，地方如何在新的治理环境与理念下，重新定位地方政府与市场的关系与边界，调整自身行为，探索出适应新常态下新的调控思路、模式与手段，亦需等待时间与实践的检验。
　　四是现代社会转型过程，公众、舆论所形成的社会压力加大地方执政风险，一定程度加剧地方政府的不作为。我国正处于向现代社会转型的过程。在传统社会向现代社会过渡中，随着经济发展，公民识字率提高，民众民主意识不断增强。日益普及的互联网加速了信息传播，加快了公民对公共服务差异性需求以及民主诉求多元化的展示。当这种诉求无法通过正常渠道释放、解决，极可能以极端方式出现，激化社会矛盾、冲突。当下，多地因环保、拆迁等频发的民众与地方政府的对峙与冲突就是典型案例。局部社会不稳定将影响当地官员的履职。官员怕犯错误，怕引民愤而不敢、不愿作为，极易产生“与其做犯错，不如不做而无过”的思想，限制其突破既定框架，打破常规，积极开拓的行为。
　　由此，为充分调动地方政府在本轮改革中的积极作用，我们在进行制度的顶层设计时，既要讲求共性层面的制度安排，亦须考量各地差异化特征因素。这样，让地方政府在相对规范的制度环境中进行尝试与创新，进而产生可供推广复制经验，上升到国家层面加以确认，形成一个创新实践——政策认可——实践检验——制度确认的良性循环。（2015年5月11日《经济参考报》冯静）