“三个集中”提出的背景

城市是人类最经济的生存空间。上海自开埠百十年来，已发展成为全国经济最发达的城市之一。在向建设国际经济、金融、贸易、航运中心目标迈进的同时，上海面临人口稠密、土地资源紧缺、空间范围狭小等一系列问题，这些问题得不到解决，将会长期影响上海的可持续发展。尤其是约占全市土地面积百分之十的中心城区集中了百分之五十五的人口，不堪负担。而占百分之九十面积的郊区，人均GDP大大低于中心城区，潜力巨大。为此，上海市委、市政府提出通过实施“三个集中”（即工业向园区集中、农民居住向城镇集中、农业向规模经营集中）来推进郊区城市化进程，改变城乡二元结构的状况，促进上海持续、协调、健康发展。这是上海迈入新世纪作出的重大决策。

在2003年的郊区工作会议上，上海市委、市政府又明确提出了“三个集中”的工作目标和具体要求，并以此为工作抓手，从根本上完善郊区的经济结构和城镇体系，形成与现代化国际大都市相匹配的郊区发展新格局，把郊区建设成为上海拓展城市发展空间的重要支撑点、上海新一轮发展的重要增长极和各种要素优化配置的重要集聚地。

上海推进“三个集中”的本质是城市发展到一定阶段，通过对土地资源再组合、再调整，拓展城市可持续发展的空间，为今后上海郊区城市化发展制定一个总体原则和努力方向。

“三个集中”的主要内容及政策措施

关于土地向规模经营集中

转移农业人口，加快土地集约。加快土地向规模经营集中，重点是要解决农业人口与土地的关系，关键在于通过体制、机制创新，使大量农业人口从根本上变为城镇人口。

创新农业功能，形成“两个扇面”。对内，强化生态功能，为市民营造“绿肺”。对外，强化服务功能，为全国农业提供服务平台。

实施科技兴农，建设科技强市。坚持科技、人才“两个第一”的发展观，充分利用世界农业新技术革命成果和本地科技力量，构筑农业科技新高地，建设农业科技强市。

关于工业向园区集中

科学规划工业布局，形成新的工业格局。坚持依托交通枢纽、支持重点城镇、兼顾发展基础，加快建设制造业基地。通过工业向园区集中，形成郊区制造业基地垂直分工的新格局。

适当调整行政区划，逐步减少行政建制。根据工业园区的布局规划，进一步调整乡镇行政区划。在原有行政区划设置的基础上，再缩减镇、村区划单位，从而改变行政建制过多对工业向园区集中的制约状况。

坚持科教兴市战略，提升郊区产业能级。一是加大招商引资力度，提升园区产业层次。二是要建立综合评价体系，提高园区开发水平。

完善财税管理体制，增强区县发展活力。一是实行税收属地征收，完善上下分成体制。二是下放管理权限，增强区县活力。

关于农民居住向城镇集中

调整城镇布局和人口规模。在“上海城市总体规划”的框架下，对郊区城镇布局作适当调整。

鼓励和吸引人口向城镇集中。在鼓励农民进镇方面，要放宽农业人口落户城镇的准入条件，提供城乡一体化的就业和保障；要改革集体资产收益分配制度。在吸引市民进镇方面，要提升社会事业水平，完善社会服务功能；要优化环境质量，构建城乡交通快速通道；要拓展就业空间，增强郊区吸纳就业的能力。在开放移民进镇方面，要制定放开郊区人口导入政策，优化投资创业和生活环境，吸引投资移民；构筑人才高地，广纳人才，吸引智力移民,提高郊区人口整体素质。

加快现代交通网络和社会事业建设。加大郊区基础设施的投资力度，逐步形成郊区与“长三角”一体化的现代交通体系。在编制郊区城镇发展规划时，完善能源、环保、信息等社会公用系统基础设施建设,要把教育、科技、文化、卫生等各项专业规划向郊区延伸，提高郊区城市化建设水平。

奉贤区推进“三个集中”的实践与探索

奉贤区位于上海南部，南临杭州湾，北枕黄浦江。区域面积为六百八十七平方公里，人口六十二万，2003年国内生产总值为一百四十一亿元，其中：第二产业占百分之六十五，第三产业占百分之三十，第一产业占百分之五，财政总收入为三十多亿元。奉贤区在上海是一个较为典型的郊区，实施城乡一体化，推进三个集中显得尤为迫切和重要，主要举措为：

土地集约利用

全面调查摸底，规范用地审批。全区土地利用要实现“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水，一套班子管水”。

要运用科技手段，建立土地管理信息系统（GIS）。该网络系统可包括：全区土地利用及规划控制、城市建设、道路交通、人口及其居住、建筑物及其用途、各经济单位情况等基本信息。同时，要对全区所有建筑物有效面积测量归档，有助于控制违章建筑的乏滥，降低未来建设的开发成本。

建立储备机制，提高土地利用价值。目前，随着我区投资环境不断完善、中外客商纷至沓来，以及经济总量和财政收入高速增长，特别是东部洋山深水港和西部上海化学工业区的开发建设，使我区进行土地储备成为可能。

工业向园区集中

加快园区规划建设，构筑工业产出基地。要集中精力高标准制定四大工业园区总体规划和详细规划；积极拓展融资渠道，适度超前建设好园区基础设施；相互合作、错位发展，打造区域性产业基地，塑造奉贤整体产业发展形象；注重项目跟踪管理，促进工业项目早建早产。

加强规划引导，逐步调整老工业点。工业向园区集中是一个长期的调整过程，要依靠区划调整、行政许可、产业组合、税收调节、定向补贴、市政建设等手段，控制“存量”，提高“增量”，逐步扩大园区产出所占比例，争取在2010年达到全区工业产值90%以上。

珍惜有限资源，提高土地利用率。土地作为不可再生资源，还需要我们在提高已建或在建面积产出率上下功夫，走节约型发展道路，为今后发展预留空间。

农民向城镇集中

科学合理布局，加快重点城镇建设。根据全市规划布局，我区城镇布局为“新城―中心镇―一般镇―社区”的城镇体系，规划四级体系为“1+2+5+30”，即一个新城、两个中心镇、五个一般镇和30个左右的居住社区。到2020年的实际居住人口将达到90万-100万，其中城镇实际居住人口将达到70万―80万左右，城市化水平为75%―80%。城镇建设要全面营造地绿、天蓝、水清、居佳的生态环境。

加强统筹协调，引导农民向城镇集中。按照新的城镇规划体系，逐步实现全区农业人口向新城、中心镇和各镇集中。要编制高水平规划，实行统一规划征地、统一配套设计、统一建设管理。区成立协调机构，从政策规范、财力支持、工作进度等方面进行指导。寻求降低动拆迁难度的新途径，探索“承包地+农村房屋换保障”新机制。在政策设计层面上，根据农民、市民和移民各种不同对象，制定不同的政策。

维护农民利益，实现经济社会的同步协调发展。一是通过发展二、三产业吸纳就业，组织劳务输出拓宽就业，创造保洁、保绿、保安等服务事业提供就业。二是加强对农民的教育培训，提高农民整体素质。增强在非农领域市场就业竞争能力。三是从根本上关心农民切身利益，建立和完善农村基本社会保障制度。

机制制度政策保障

完善行政管理体制。全区行政管理体制总的按照“两级政府、两级管理”的要求，充分体现精简、统一、效能的原则。加强和完善镇级管理机构的职能。镇级政府在管理体系中按照城市化的发展要求和区划调整的变化，相应设立社区居民委员会和街道办事处等派出机构履行社区管理职能，

建立社会保障制度。要分期分批地解决历史遗留的失地农民的保障问题。分层次筹措资金，弥补镇保资金的不足。要通过征地和提前将部分农民纳入城镇社会保障体系，有条件的镇可以通过土地换保障解决农民的社保问题。即在未实施征地安置时，镇政府可采取利用土地置换中的资金向社保机构交纳社保资金的方法，将城镇农民纳入城镇保障体系，同时将集体土地转为国有，在未进行实质性开发之前，原土地承包权不变，当开发时再补偿其他补偿费用。其他地区通过资产逐步量化土地权益固化的方式，使农民纳入城镇保障体系，以解决后顾之忧。

建立投融资机制。一是项目用地的投融资包括土地合作开发，换地合作建设，资产重组置换机制，二是项目建设的投融资，包括项目捆绑式建设，项目换地建设，项目租用回购建设，政府借壳融资建设。三是城镇开发主体的投融资，包括镇区财力和政策资金投入，镇集体资本运作和战略重组，广泛筹集社会资金，参与开发融资。四是城镇基础设施的投融资管理，包括区镇分工，财力支持、融资服务、项目管理、风险控制，建立基础设施资金的循环滚动开发机制。

完善相关配套政策。一是在农业向规模经营集中方面，落实市政府沪府发（2004）3号文件关于扶持农业和粮食生产的八项政策措施，从规划和制度上稳定粮田生产面积，建立严格的基本农田保护区，完善农田适度规模经营；从财政、税收上进一步加大新型农业经营模式“公司+农户”、“集团+农户”的扶持力度。积极探索各种形式的土地流转机制，同时推进“村民镇保”工作。加强对土地流转合同的管理，健全仲裁管理机构，规范土地流转合同的格式条款，进行法制化管理。要积极推进农村宅基地置换试点，增加耕地数量，以适应建设用地占补平衡的需要。二是在工业向园区集中方面，主要是土地指标向四大工业园区倾斜，新建工业企业必须要进工业园区。工业园区需要增加用地指标，可申请有偿调剂。对迁入四大工业园区的特强产业和重点企业，允许在税收地方留成部分由迁入、迁出地财政年终单项结算，以搬迁前一年为基数，新增税收地方留用部分的50%返还迁出地财政。同时各镇要从服务、收费、用电、用地、技改投入、外贸政策、资金扶持、拆迁补偿等方面出台相关政策，鼓励引导园区外企业进驻园区。三是在农民居住向城镇集中方面，主要是按照新的城镇体系规划，促使靠近南桥新城和奉城中心镇的农村人口按规划、分阶段向新城、中心镇集中。其他的农村人口向一般镇和社区集中。停止审批规划居住区外的农民建房。各级城镇体系都要规划出一定地域，编制进城农民居住小区规划，实行统一规划、统一征地、统一配套、统一设计建造、统一管理。进城镇购房落户的农民，原承包的土地经营权退还给村，建立和完善土地流转机制。

总之，实施“三个集中”、推进城市化进程是一项系统工程，需要我们在实际工作中牢固树立和认真落实科学的发展观，既把发展经济、招商引资作为第一要务，又必须尊重经济发展规律以及社会和自然规律，保持经济增长的数量与质量、速度与效益有机统一，确保经济与社会发展城乡发展和谐统一。

（作者系中共上海市奉贤区委书记）