基础教育是一个国家公共教育制度的基石，因此政府应当成为它的最主要的投资者，这早已成为我国政府和社会各界的一种共识。但是，由哪一级政府来承担基础教育投资的主要责任，不仅在理论上有分歧，而且在实践中有徘徊。1949－1956年和1973－1985年期间，我国基础教育的投资主要由中央政府负责；1957－1972年期间，我国基础教育的投资则主要由地方政府承担。特别是1986年实施九年制义务教育以后，我国基础教育的投资责任实际上已经“下放”到乡镇一级。鉴于“以乡为主”这一投资体制的弊端，从2001年6月起，我国政府又决定将原来的义务教育投资体制改为“以县为主”。这一变化虽然在一定程度上缓解了一些乡（镇）的财政困难，但是并没有能够从根本上解决义务教育的投资问题，特别是落后地区、农村地区的义务教育投资问题。对此，笔者认为，解决问题的途径明确地讲，就是应当由中央政府和高层地方政府来承担基础教育的主要投资责任。

首先，中央政府和高层地方政府应当承担基础教育的主要投资责任是由基础教育的平等性和基础性决定的。

现代国家都承认公民享有平等的受教育权，我国也不例外。根据我国宪法第三十三条第2款之规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”和第四十六条第1款之规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，我国公民享有平等的受教育权是不言而喻的。要将这种法律权利转化为事实权利，国家和社会必须提供一定的物质保障和制度保障，最佳的办法就是实行完全的义务教育制。但是，根据我国目前的经济发展水平，由国家承担所有人的所有层次的教育投资是不可能的（实际上，即使是发达国家目前也无法做到这一点）。为此，我们只有两种可能的选择：一种是为部分人提供所有层次的教育；另一种是为所有人提供部分层次的教育。很显然，前一种选择是不公平的，因此我们的选择只能是后一种。由于教育有基础教育、中等教育和高等教育之分，所以后一种选择又可以有三种不同的做法：为所有人提供基础教育、为所有人提供中等教育或为所有人提供高等教育。不过，这三种做法同样是不能随意选择的。这是因为，基础教育，顾名思义，乃教育之基础。一个人如果没有能够享有实际上的基础教育权，一般也就无法享有更高层次的受教育权。因此，我们的选择只能是唯一的，即为所有人提供平等的基础教育。但是，由于我国义务教育投资的主体是地方基层政府而不是高层地方政府和中央政府，因此，随着我国地区经济发展差距的不断扩大，基础教育和更高层次教育的地区差距也必然越来越大，这就严重地影响了公民受教育权的平等性。

其次，中央政府和高层地方政府应当承担基础教育的主要投资责任是由基础教育的外部性决定的。

外部性是经济学上的一个重要概念，它反映的是某个主体从事某种经济行为所支付的成本和获取的收益与其他主体所支付的成本和获取的收益之间的关系。外部性有两种，一种是负外部性，即某个主体从事某种经济行为，其他主体虽然没有收益却要为他承担成本，如工业污染；另一种是正外部性，即某个主体从事某种经济行为，其他主体即使不付成本也可以从中获得收益，如路灯的安装。如果用这一理论来分析教育，可以十分清楚地看出，教育具有很强的正外部性。因为个人投资教育，社会可以受益；某个地区投资教育，其他地区可能受益。特别是在市场经济条件下，由于劳动力的流动性越来越大，教育投资就会出现外部性不平衡的问题（由于基础教育是整个教育大厦的基础，且我国的基础教育主要是由地方投资的，所以这里仅分析基础教育的外部性）。一般而言，在同一地区，城市级别越低，基础教育投资的外部性就越大，也即乡镇的基础教育投资的正外部性一般要大于县城的，县城的要大于省辖市的，省辖市的要大于省会城市的；而反过来，即省会城市对省辖市，省辖市对县城，县城对乡镇、对农村，正外部性就很小。在不同地区，经济发达地区的基础教育投资对落后地区的正外部性很小，而落后地区的基础教育投资对发达地区产生的正外部性却很大，这是因为，贫困农村和落后地区的基础教育投资越多，基础教育质量越高，向上（大城市）飞的、东南飞的“孔雀”也就越多。在这种情况下，越是落后地区，越是贫困农村地区，对基础教育投资越多就越吃亏（当然，这种吃亏仅仅是相对意义上的）。为了解决这个矛盾，我们只有将基础教育的投资主体逐级上提，即从乡镇提到县，再提到地级市、然后到省。可是，即使提到省这一级，对于落后地区的省份而言，其投资基础教育的正外部性仍然存在。只有将投资主体一直提到中央政府，才能基本上解决国内基础教育投资的外部性效应不平衡的问题。

第三，中央政府和高层地方政府应当承担基础教育的主要投资责任是由我国现行的财政体制决定的。

从理论上分析，基础教育应当主要由中央政府和地方高层政府来投资，但它们能否进行充分的基础教育投资，还须看其有无相应的财力。比如，在1980－1993年期间，由于地方财政包干体制的实行，中央的财政收入在整个财政收入中的比重不断下降，而由于国家的财政支出规模并没有缩小，所以赤字越来越严重。1992年财政赤字曾高达906.28亿元，占当年国民生产总值的3.71%，超出了国际公认的赤字警戒线。在这种情况下，再由中央政府来承担义务教育的投资，只能是雪上加霜。但是，早在1994年中央就对我国的财政体制进行了大的调整，即实行了分税制。随着分税制的实施，中央与地方的财政关系发生了根本性的变化。到2002年，中央财政与地方财政总和之比已达60：40，省级政府与市县财政总和之比也大致相当。可是，中央政府、高层地方政府并没有随着财力的大幅增长而主动承担起基础教育投资的主要责任，这使地方基层政府特别是落后地区的基层政府的事权与财权的矛盾日益突出。据统计，目前全国约有80%左右的乡镇难以足额按时发放工资。而在每个乡镇的财政中，教师的工资都占大头。最典型的如哈尔滨市宾县英杰乡，1999年全年财政收入只有66.6万元，即使加上上级财政的补助，也难以满足全县公办教师全年工资和津贴总额193万元的需要。怎样解决这种矛盾呢？一种办法，就是重新调整中央财政与地方财政的比例，即增加地方财政收入的比重。另一种办法就是将义务教育这一事权转归高层地方政府特别是中央政府。但是，第一种方法已被实践证明是不符合社会主义市场经济发展的要求的，因此只能选择第二种方法。

第四，中央政府和高层地方政府应当承担基础教育的主要投资责任是由缩小地区经济发展差距这一目标决定的。

经济与教育的关系是互为条件，相辅相成的。正因为如此，在不同国家或地区中就可能会出现两种不同的经济社会发展状况，一种是经济与教育的良性互动，另一种是经济与教育的恶性循环。目前，我国的东西部地区的教育与经济发展正呈现出上述两种不同的发展状况（当然，西部地区的教育与经济发展的非良性循环只是相对意义上的）。由于我国东西部地区存在着十分明显的经济差距，而我国的义务教育投资又是由地方负责的，所以东西部地区的义务教育的发展极不平衡。据2000年的统计，东部地区大多数省份“普九”人口覆盖率已达100%，中部地区“普九”人口覆盖率也普遍达到90%，但西部地区“普九”人口覆盖率还不足80%，且普及的质量也远不如东部地区。而反过来，教育对地区经济发展的影响到底有多大，我们虽然不能准确地计量出来，但是根据教育程度与个人收入之间的正相关关系以及科学技术在经济增长中所起的作用，我们可以推断，如果东西部地区的教育差距进一步扩大的话，我国地区经济发展的“马太效应”

必然会加剧。由此可见，地区发展差距绝不仅仅是一种经济发展差距，而是一种经济文化发展的差距。因此，缩小地区发展差距的方法虽然很多，但由中央政府和高层地方政府来投资基础教育是一个不可或缺的最基本的方法。因为这样做对落后地区可以起到双重效应：一方面，可以为落后地区的经济发展提供更多的优质人力资源；另一方面，落后地区才有更多的财力进行其他经济投资，从而提高落后地区的竞争力，繁荣落后地区的经济。