党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“五个统筹”，其中，“统筹城乡发展”放在首位。说明党中央高度关注“三农”问题。沿海地区快速推进的工业化、城市化实践证明，“三农”核心在农民，根本在“统筹”，在于加快城乡一体化，加速“二元体制”的消解。

工业化、城市化进程中应关注的问题

工业化、城市化的结果必然是对农民及其后代有利的，但推进的过程是艰巨的，甚至是痛苦的。在现阶段，工业化与城市化快速发展意味着城区的不断扩张，工业项目与工业园区的大规模建设，这些都要涉及大量的土地征用和村庄拆迁。大量复杂的新矛盾、新问题也相继出现。我们不但要通过工业化、城市化的推进给农民一个美好的结果，也必须实实在在解决好工业化、城市化过程中产生的每一个问题。

土地收益分配和农民补偿问题。作为对失去土地的一种替代，政府应该给予农民适当补偿。但有资料显示，土地收益分配中，农民只得5%－10%，村集体得25%－30%；政府及部门得60%－70%。农民为此而不满并提出疑问。政府征地不再只是仅仅用于公益事业，发展工业和第三产业成为政府征地的主要用途，如何既考虑长远的区域发展、公共产品的供给，又充分考虑农民的合理诉求，是一个严肃的新课题。

农民失地后的社会保障等问题。由于农村社会保障的缺失，土地仍然是包括从事非农产业活动的人口在内的全体农村居民的生活风险保障。但在现实操作中，农民失去赖以生存的土地后，农民身份虽已转为居民，城乡二元分隔体制并未随征地这种政府行为的出现而得到改变，很多地方政府因财力所限，被征用土地农民仍然没有享受应有的待遇，与城镇养老保障差距较大。很多地方农村医疗保障体制不健全，因病致贫、因贫失学等现象仍大量存在。

农民房屋拆迁安置问题。突出表现在两个方面，一是基础设施配套不到位，安置房建设滞后引起农户对拆迁的疑虑而引发矛盾。二是以国有土地与集体土地为依据，采用农村拆迁（调产安置）与城镇拆迁（货币安置）两套政策，造成两者拆迁的补偿标准差别较大，直接影响农民利益。因各种客观原因还造成少数农民突击建房、违章建房，促使问题处置的进一步复杂化。

失地农民就业出路问题。如果说养老保障问题只解决农民60岁（女55岁）之后的基本生活来源，那么就业问题就事关失地农民现实的生活来源。改革开放以来，农民除了务农之外，可以通过进入乡（镇）村企业获得非农收入，但目前乡村企业已基本上走过了粗放经营的数量型扩张期，并随着企业的改制深化，其吸纳农村劳动力就业的能力明显下降。据统计，2001年我区乡镇企业年均吸纳就业职工3.21万人，是1995年4.17万人的77%，下降23%。大中专毕业生、外来务工人员剧增，城里的就业压力已成为社会一大难题，失地的农村劳力的就业问题因其择业观念、就业技能、知识素质等限制而更显困难。

集体资产的处置问题。土地的征用意味着村集体的资源性资产在短期内转为货币性资产，如何处置这些货币性资产成为农村集体经济改革的焦点。一方面村集体由于投资经营管理能力较低，集体资金保值增值难度较大；另一方面，村民对基层组织不信任，强烈要求分掉集体资产。据去年我区调查问卷结果显示：有39.1%的农民要求将集体资产分给农民。而有关法律、法规规定，村级集体资产不能私分，必须发展壮大村级集体经济，尤其是土地征用补偿费中的土地补偿费按现有法律规定是不能直接发放到个人的，只能归农村集体经济组织所有。因此，集体资产引发的问题已成为影响农村稳定的重要因素。

生活形态转化引发的文化冲突问题。通过撤镇建街、撤村改居的建设，农民居住方式由农居转为社区，身份转为居民。城市文明与农村文明也由相对独立转为相互融合。价值观念、生活方式、风俗习惯方面的差异一方面使城市居民不愿轻易接纳这些进城农民，另一方面进城农民由于在城市找不到文化认同感而深感失落，成为城市的边缘人，易引发新的社会矛盾。

解决问题的思路与基本措施

针对城市化推进中存在的问题，我们坚持统筹城乡经济社会发展，努力减少和消除体制政策障碍，保障被征用土地农民基本权益，让他们充分享受城市文明，为他们的全面发展提供更大的发展空间和广阔的前景。

1、城乡建设布局一体化

城乡一体化规划的指导思想是把全区208平方公里作为一个整体新城区，统一布局绘制经济社会发展蓝图。在新编制的城乡一体化规划中结合了土地利用总体规划、生态绿地系统规划以及各镇区域总体规划，把工业园区、基础设施用地安排统筹考虑，科学布局，合理安排，做到既有利于农民生产生活，又有利于产业经济发展。努力做到基础设施上统一布局，社会事业按城市化标准均衡配置资源。在建设标准上，打破传统观念中安置房低标准的误解，按照“一步到位”的要求，加快城市基础设施向农村延伸，把农村社区建设为建设配套齐全，布局合理，环境优美的生态型居住区，同时实行城市社区的物业管理。以此为契机，我们在全区开展了农村环境大整治与生态化建设工作。今年以来，已投入道路、安置房等建设资金近10亿元，按规划，要通过5年的努力，使全区生态型居住区建筑面积达到300万平方米以上。安置房的小区绿化率均达40%以上，容积率控制在0.9以内，小区的舒适度、人性化水平比老城区要高，体现了以人为本的要求。

2、组织形态与生活空间城市化

失地农民从农村转移到城市，城市需要更大的发展空间进行容纳，但现行行政区划和管理体制也制约了城市的拓展，为此，我区积极开展了加快撤镇建街、撤村建居工作。现已着手开展三个城郊镇撤镇建街工作。在撤村建居工作中，拆迁安置政策充分考虑失地农民的实际需要。在建设农民安置房工作中，从有利于城市化推进，又有利于失地农民生活出发，力争先建安置房，再拆旧房。或者缩短拆、建当中的过渡期，并给村民适当补助，努力减少因拆迁安置给农民带来的诸多不便。我区外来务工人员较多，由于传统的农民住宅区比较实惠，成为外来务工人员租房首选。因此，村民住宅不仅承担了居住功能，而且成为农民收入的主要来源。在拆迁安置政策上充分考虑这两个方面因素，在安置房的建设上，我们以被拆迁户意见为拆迁方案选择的准则，如在调产安置和迁建安置的拆迁方式上，选择对农民相对有利的调产安置方式。在调产安置的房屋套型选择上，设计各种不同的房屋套型供农民选择。这样，一方面被拆迁后的村民除自身居住一套房之外，可将另一套房出租,重新获得生活来源，减轻了今后农民就业的压力。另一方面，也减少了农民对拆迁工作的中的抵触情绪，从而加快了城市化进程的步伐。对于撤村建居后的集体资产的处置问题，我们先后出台了《农村集体资产处置办法》、《关于进一步深化江北区农村经济体制改革的意见》。对征地费进行“四步走”，好征地补偿费除劳动力安置费要足额发放到农民手中外，剩余土地补偿费应用于补助失地农民的养老保险，并留足今后新型合作医疗所需资金，余下的资金主要用于集体资产的保值增值。对于集体资产的管理，原则上我们引导那些经营性资产较多、村班子有较强经营管理能力的村实行农村社区股份制改革；对倾向资产较多的村，引导他们投资建标准厂房出租并将资产折股量化到人，实行按股分红，逐渐过渡；对底子薄、土地基本被征用的村实行村改居后终止村经济合作社，进入城市系统。同时对集体资产保值增值、管理监督等作出了详细处置意见，把被征地的10%作为村级留用地，为今后集体资产的保值增值打下基础。

3、生活保障社会化

去年3月份，我们根据调研情况，出台了《江北区农村集体货币资金处置意见》和《江北区被征地人员养老保险工作指导意见》，在征地补偿费用上，超前考虑失地农民社会保障等长远利益。去年开始实行“区片价”，提高征地补偿，将土地的补偿费由以前的2.5万元/亩左右提高到近5万元/亩。除规定除劳动力安置费要足额发放到农民手中外，把失地农民养老保障、农村医疗保障等纳入政府视野。建立失地农民养老保障体系，养老保障运作模式参照城镇养老保障，所需资金由政府、集体、个人三方共同承担，并以失地土地出让金中提取10%预留作为社保基金。至11月底，全区110行政村已有86个参加养老保险，参保人数达1.9万人。下步工作的目标方向是通过每年以一定比例提高养老金标准，和城镇养老保险并轨，最终使失地农民享有城镇居民同等待遇。农村新型合作医疗保障实施方案也在制定当中，拟建立农民的住院保险和大病医疗保险为主的二级保障体系，所需资金主要由政府和村集体承担。

4、就业形式多元化

在全区建立“区统一协调、镇负责、村为主体，各部门齐抓共管”的就业机制，积极制定税费减免、用工补助、小额贷款等就业和自主创业优惠政策。努力拓展就业渠道，并积极开发保安、老人陪护、公共设施养护等公益性就业岗位700余个。充分发挥区、镇劳动力市场的作用，重视信息的双向互通，积极举办了被征地人员就业专场洽淡会，为被征地人员提供就业服务。去年以来全区已有77家就业组织吸纳了300余名失地人员，发放创业贷款200余万元。把失地农民的培训工作列入政府实事工程，作为促进失地农民的基础性工作来抓，把培训和就业进行有机结合，大力开展“创业培训”、“订单培训”等形式多样的培训服务。去年已举办被征地人员培训班365期，1.23万被征地人员参加了培训。

城市化进程中需要把握的几个问题

1、 正确对待农民问题

当前，城市化推进带来的社会稳定压力增大，群众上访问题日益突出，必须采取正确的工作态度和合理的处置方式。

一是心要贴近农民。首先要真正把心与农民贴在一起，换位思考，将心比心，城市化过程是利益格局调整的过程，必然会涉及到一定的利益再分配问题。一些农民在城市化中没有成为受益者，因此对城市化产生一些危机感和抵触情绪，其根源还是在于政策措施的不到位和配套政策不完善。切不可把内部矛盾上升和拔高，要从维护广大失地农民利益的角度出发，制定切实有效的措施，进行化解。如我区针对前阶段存在的因征地引发的农民上访问题，采取了由“农民上访”改为“干部下访”，全区主要领导组成4个组，主动到4个乡镇进行“摆摊”，听取农民倾诉，接受农民咨询，取得了较好的效果。我们对外来种田户的利益处置政策、历史问题引起的村民告村官案件等都做了大量的调研、处置，平息了很多复杂的事态。

二是要注意工作艺术。要从维护城市化大局出发，要对农民上访问题进行细致分析。如我区在集体资产处置中，根据农村经济合作社社员身份不同，进行20多种分类处置，指导乡镇工作。对于去年5月份在征地过程中农民出现的一些阻挠工程施工，堵塞道路的过激行为，我们没有采取简单粗暴的工作方式，而是从维护农民利益的大局出发，一方面说服工程方暂停施工；另一方面组织了120余名工作人员，组成29个工作组，进村入户帮群众疏理矛盾，宣传政策。历时

一个多月，取得了良好的效果。实践证明，有些矛盾都是基层干部不懂政策，不宣传政策，工作简单粗暴、浮躁引起的。

2、 重视依法行政

农村城市化过程是一项系统工程，其中涉及的利益主体较多，关系处理复杂，这要政府在处理相关问题时要注重依法行政，要注重政府行为的法理依据。这方面有两层含义，一是要合乎法律的规范。任何政策的出台要在上级有关政策的框架内进行，不能为了工作方便、为了完成任务而将上级有关法律法规置于一边，要多听取专家、学者的有关意见。二是要考虑农民的合理诉求。政策在直接关系农民切身利益时，要充分听取基层工作人员和农民群众的意见，这样在政策执行的过程中才能得到群众的支持与拥护。三是做到“程序”合法化。要注重行政过程的合法化，既要重“结果”，也要重“过程”，我们在征地有关费用的发放上，均要求村民代表三分之二通过，才能实施。

3、理性把握“对上负责”与“对下负责”的关系

作为区级政府，往往面临大量的处理上下矛盾的工作，尤其在城市化过程中，涉及市、区、农民三个层次的利益博弈，有时显得很复杂。首先要有大局观。作为市辖区和城市中心区，应有城市整体发展、长远发展的眼光，不能片面强调本区域的发展，有时为了全市“最广大”的群众能享受更好的城市文明，牺牲区域的局部利益在所难免，这个道理也要向农民讲清楚。其次，要确保国家重点建设项目、大型项目的顺利实施，不能因极少数人的个人问题而影响工程进度。第三，要在合法的前提下尽可能创造条件增加农民的福利。当前在地租分配中存在两种认识误区，一种是剥夺、损害的农民的合理利益，实行强征强拆，造成恶果；另一种是无原则地站在农民的立场，不负责任地说话。这两种做法都会损害发展，也损害公平。