城市更新是推动城市转型发展、高质量发展的重要推动力，党的二十大报告明确提出要“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”，江苏省南京市秦淮区在全省成立首家区级城市更新办公室，对多年城区建设与更新的实践进行全面梳理，对城市更新相关区级配套政策进行系统研究。小西湖、石榴新村等一批特色鲜明、群众认可度高的城市更新示范项目为南京市入选全国首批城市更新试点城市提供了重要支撑。
　　察发展之需，从旧城改造到城市更新
　　20世纪90年代后，吴良镛教授通过思考北京旧城改造的实践提出城市有机更新理论，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展，这让秦淮区找到了一条可能、可为的道路。
　　推动城市更新是为了应对历史风貌保护和人居条件改善的双重挑战。秦淮区因秦淮河贯穿全境而得名，区内名胜古迹众多，现有区级以上文物保护单位130处，全国重点文保单位占全市1/5，历史文化街区占全市2/3。串联秦淮过往的历史遗存，汇成了古都南京的千年历史。但站在城市功能提升的角度，秦淮面对的绝不仅仅是保护历史、传承文化的孤立任务，还包括了人居条件改善的重要使命和职责。实施城市更新，既是对“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”的使命担当，传承文脉、保护历史，更是对以人民为中心发展思想的积极回应，通过改善人民生活品质和居住环境，把人民对美好生活的向往照进现实。
　　推动城市更新是为了解决优质项目无地可用和大量土地低效利用并存的用地怪象。秦淮区面积只有49平方公里，是全省面积最小的主城区，一方面，土地紧缺，很多招引的优质项目没有优质的载体与之匹配，严重挤压了产业发展空间；另一方面，随着市场优胜劣汰，城区内的部分企业和项目运营质效不佳、产出贡献率低，甚至只能依靠买卖、租赁载体的方式弥补亏损，导致一些核心地段的载体产权关系极为复杂，难以确权和流转。实施城市更新，就是要通过向存量要潜力、向增量要空间，破解用地难题，为做大做强主导产业，招引重大产业项目、龙头企业腾出空间，实现经济社会发展质效的较大提升。
　　推动城市更新是为了把握城市格局调整的重大机遇。2015年，伴随城市现代化发展进程的加快，区域内存在86年的大校场机场整体搬迁，形成近10平方公里的可开发用地。面对这一重大发展机遇，全区迅速确立起“保护更新老城、开发建设新城”的总体布局，充分利用老城的文化、科技和公共服务等资源，为新城的开发建设提供支撑；用新城开发建设取得的收益，来反哺老城历史文化资源保护、城市更新和民生改善，让新城与老城融合发展、齐头并进，彰显城市的文化底蕴。秦淮区通过“跳出老城建新城”“依托新城保老城”释放出强大的发展动力。
　　兴改革之策，从项目推进到制度创新
　　秦淮区以“一区一特色”改革工作为抓手，围绕产权制度这个关键，以“四个打通”找准切入点和突破口，在城市更新中取得了较好的成效。
　　打通以产权制度为核心的政策堵点。秦淮区通过具体更新项目的推进，为南京市8项政策的出台提供了实践样本和案例支撑。针对项目权属复杂、居民诉求不一等堵点，以石榴新村项目为试点，探索“成熟一块，供应一块”的分期供地方式，以及“签约率满95%可核发规划许可”的宽容审批，该做法纳入市级《居住类地段城市更新规划土地实施细则》。为应对历史地段私房更新无先例可循的问题，区政府与市相关部门联合发布《老城南小西湖历史地段微更新规划方案实施管理指导意见》，为传统民居历史地段保护更新提供政策依据。这些制度层面的政策和文件，为碎片化、应急式更新走向有政策和规划引导的系统性、全局性更新提供了重要指引。
　　打通因地制宜的更新模式。秦淮区根据不同项目的特点和具体情况，探索形成了“整体保护、改造重建、留改拆、渐进式微更新、环境整治、保护利用”六种可复制、可推广的更新模式。整体保护更新，即针对老城整体风貌、空间格局进行整体保护，严格控制建筑风貌、空间尺度等，适当植入新的业态和文化内涵。改造重建更新，即针对房屋安全鉴定等级不高、历史文化价值不明显以及成片非历史地段的棚户区、危旧房等，采用原址翻建和原址改造重建模式。留改拆更新，即针对成套小区和混合居住类地段，采取保留修缮利用历史建筑、文物建筑，适当完善功能、优化空间和增加建筑面积；对公共闲置用地与房屋进行空间重构和功能复合利用。渐进式微更新，即针对传统民居历史地段，由政府主导开展危房消险、建筑修缮、微型管廊等基础设施建设，以院落为单位渐进更新，“一房一策”进行更新设计，兼顾民生改善、文化传承和活力再生。环境整治更新，即针对老旧小区，整治公共空间的环境，改善基础设施，对建筑立面进行出新美化。保护利用，即通过外部环境提升、原立面出新和内部使用功能改善，实现老建筑群的整体保护展示。
　　打通多元主体参与更新的金融路径。坚持推动政府有形之手、市场无形之手、居民主动之手同向发力。在政府有形之手上，将区属国企老城南集团变更为区城市更新集团，将区里的更新项目不按点状、而是按片区进行打包，平衡投入与产出机制，统一向市场进行招标。在市场无形之手上，坚持非禁即准、充分让利，通过银行融资、组建基金、发行专项债等方式，鼓励国有银行等资本运作提前介入项目研究，与知名品牌企业建立长期合作伙伴关系。在居民主动之手上，提出“危房拆迁安置，政府不大包大揽”思路，出台资金筹措办法，强化危房产权人治理主体责任，让危房产权人参与拆迁安置全过程，不当“旁观者”。
　　打通联系服务群众的“最后一公里”。秦淮区积极发挥党建引领作用，在项目上创新成立临时党委，发动更新户中的老党员，让群众来做群众工作，切实帮助居民接受政策、算清细账，形成征求意见—收集反馈—固化方案—群众评判的工作闭环。构建社区规划师制度，邀请专家和设计团队参与每一次的居民议事会，与产权人反复商量设计方案。在破解不具备征收条件的城中村危旧片区改造治理难题时，设计团队修改建设图纸多达58次，创全省建设图纸修改新高，最终该片区改造项目仅用45天就实现了高达97%的签约率。多年来，全区从未发生一起因城市更新导致的重点信访和舆情案件。
　　重经验总结，从实践探索到样本示范
　　历经多年探索，秦淮区的小西湖、荷花塘、大阳沟3个项目被列为国家级城市更新试点项目，石榴新村、小松涛巷等7个项目被列入省级首批试点项目，试点数量位居全市第一、全省前列，为城市更新提供经验启示。
　　城市更新须始终坚持以人民为中心方能“不畏浮云遮望眼”。评判城市更新的成效，最终要落到是否着力解决了人民群众的急难愁盼问题，是否提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感。城市更新首先要创新治理，让更多人民群众参与进来，优先对居民改造意愿强、安全隐患较大的小区和片区实施改造，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，才能确保改造后的一砖一瓦、一枝一叶都更好体现民众所盼、共同所得。
　　城市更新须始终坚持保护传承历史文化方能“百花齐放春满园”。一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，既是城市生命的一部分，也是区别于其他城市的重要特质。看见岁月留痕、留住文化根脉，是城市更新的应有之义，如何处理新与旧、拆与留、改与建的关系，是所有地区城市更新工作需要回答的重要课题。只有将城市独特的空间形态和人文精髓融入民生改善、景区建设、产业发展之中，历史文化遗产才不会沦为现代水泥森林包围下的微型盆景。
　　城市更新须始终坚持精致精细的实施路径方能“半亩方塘一鉴开”。城市更新一定会对城市的原貌有所改变，这些改变大到城市整体的规划格局，小到单幢建筑的形状、颜色、功能。在这个过程中，需要紧扣产业升级和消费升级，再造城市空间；需要以文化创意引领设计，再造城市活力；需要盘活城市存量资产，满足城市由扩张型转向内涵式发展的需求、再造城市价值；需要采用新的经营模式、新的开发理念，再造城市品质。秦淮区对更新对象实行分级分类管理，探索形成了六种可复制可推广的更新模式，是紧扣群众所需、发展所需，精致精细地实施城市更新的成功探索。
　　城市更新须始终坚持借力借势方能“直挂云帆济沧海”。政府是城市更新的规划决定者、投资人是主要实施者、民众是最重要的受益者，成功的城市更新要形成三者共同参与的机制。采用“自上而下”和“自下而上”相结合的更新方式，对开发难度大，需要对产权结构、土地结构、空间形态等重构重塑的更新项目，可由政府主导，部分公众参与；对于开发难度较小，侧重于某个固定片区的局部调整，涉及功能和产权延续的更新项目，可采取公私合作、利益共享、风险共担的“渐进式、微更新”模式，降低政府负担，提高社会力量参与的主动性与积极性。
　　（南京市秦淮区委改革办、城市更新办 供稿）