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古代官吏考核考察制度(三)
郝玉明 字数:
《 学习时报 》( 2022年10月07日 第 A7 版 )
在唐朝建立“四善二十七最”的考核标准后,宋朝基本沿袭并作了较大程度的简化。北宋神宗时期对州县地方官考核简化为“四善三最”,四善为德、谨、公、勤四个方面,三最为治事、劝课、抚养三个方面;南宋时期又改为“四善四最”,四善仍为德、谨、公、勤四个方面,四最则在三最基础上增加了“生齿”一项;此后进入元朝,作为少数民族入主中原,其政治制度相对简化并多沿袭宋制,并在考核标准上开始出现强化资历而淡化业绩的倾向。鉴于宋元时期考核制度相对简化、弱化且不具有典型代表性,因此不做过多探讨。
而明清时期则对官吏考核考察制度较为注重,尤其是明朝,堪称中国历史上吏治最为严明的时期,建立了包括官吏考察制度、考满制度、奖惩制度、拾遗制度、申诉制度等较为严格、完备的考核制度体系,值得深入研究探讨。
明清时期的考核制度
明朝的考察制度分为外察与京察。外察是对地方官的考察,又分为朝觐考察和巡察两种形式。朝觐考察是在地方官进京朝觐的同时进行考察,一般是三年一次。朝觐考察的程序:先由地方官逐级考核上报,“县考于州,州考于府,府考于布政司,各以所临,精其考核,以凭黜陟”;然后由吏部和督察院组成考核班子,采取“过堂”的形式,朝觐的地方官先进行述职,考核班子结合地方上报的考核情况进行询问核实,确定应予查处和表彰奖励的人员,上报皇帝最终确定。巡察是由监察官吏或经由皇帝指派下到地方进行巡视考察。明朝在中央设置了督察院,在中央各部门和省级地方政府都设置了监察御史并直接归属督察院统领,中央和地方的监察御史都可以依据职权开展巡察工作;或由皇帝委派监察御史担任“巡按”或非担任监察御史的其他官员下到地方进行巡视考察,“巡按”和经皇帝委派的巡察官员,可直接代替皇帝做决策。此外,明朝还在地方省级机关设立了按察司或按察分司,负责地方政府的常态化监督巡察工作。巡察一般通过查阅文件资料、现场实地考察核实、访问地方官吏和百姓等形式进行,巡察完成后需要撰写详尽的考察报告,并要求列出具体实例支持考察结论,不得笼统撰写考察评语。监察御史或皇帝委派的巡按的考察报告,每巡察一次撰写上报一次;地方按察司的考察一般按季度进行,年终撰写考察报告上报中央。
京察就是对京官的考察,按官员品级对管理权限作了划分:四品及以上官吏由皇帝亲自对官员的述职报告进行裁定;五品及以下官吏由吏部会同督察院及各部门共同进行,先由各部门长官对属吏进行考核并将考核评语及相关材料报送吏部和督察院,吏部和督察院确定考察结果上报皇帝批准。
明朝在考察制度之外还有考满制度。考满制度就是对官吏任期届满进行的考核,在官吏九年任期中,分别在满三年、满六年和满九年进行一次考核。明朝的考满制度实行分类分级管理,首先分为京官、外官、杂职官、教官、武官等类别,然后按照官吏品级划分管理权限,四品及以上由皇帝直接考核,五品及以下由吏部会同督察院及各部门和地方长官共同考核。
明朝实行“三等八法”的考核结果划定,在考核结果认定上区分“事简”与“事繁”,并结合“事简”与“事繁”的不同情况对考核结果进行调整。“三等”即为称职、平常、不称职三个考核等次,“八法”即为贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢(罢软)、不谨八种具体情形,其中对考核为后四种情形要进行处罚的需要具备“误事废政”的原因。明朝对官吏考核的“事简”与“事繁”做出划分界定,“在外府,以田粮十五万石以上,州七万石以上,县三万石以上,或亲郡王府、都司、布政司、按察司,并有军马守御、路当驿道、边方、冲要、供给去处,俱为事繁。府、州、县田粮在十五万、七万、三万石以下,僻静去处,俱为事简。在京衙门,俱从繁例。”“简而称职,与繁而平常同”。这就将官吏考核与承担职能职责的繁简程度挂钩,体现了职位职责管理和职位评价的管理思想。
考察结果确定后,要对官吏进行奖励或惩罚。在明朝,对官吏的惩罚和处分法规更为完备,而对官吏进行奖励更多是一种象征性和导向性,包括赐宴、赐物、赐敕(授予荣誉称号或颁发荣誉证书)等。外官进京朝觐并根据考察等次后赐宴,无过称职的赐坐宴,有过称职的赐站宴,有过不称职的不赐宴,并要站在门外等赐宴官吏宴毕方可返回。这种赐宴奖励方式,对于获得赐宴官吏更多体现的是“皇恩”和荣誉,而对于未获赐宴官吏则更多是一种公开训诫和警示。当然在明朝也有经考察政绩优异的官吏获得提拔或外官留京任职奖励的,但为数不多。而经考察需要对官吏进行惩罚的法规较为详细完备,处罚方式包括责令致仕(退休)、冠带闲住(免去职务保留身份)、罢为民(剥夺官职、爵位及其官吏身份)、降调(降职降级或贬调京外或边远地区)、罚俸、追夺诰封等。
明朝还建立了考察拾遗制度和辩白申诉制度,这也是明朝官吏考核制度完备性的一个重要体现。考察拾遗制度是对在考察中应被查处却被遗漏的,由相关主管部门官员提出弹劾意见,经吏部上报皇帝裁决。这一制度既是对被考察官员的全面筛查与监督,也是对整个考察工作和承担考核考察职责的官吏的复核监督,对促进考察工作推进实施并保证考察结果的客观公正性起到重要作用。辩白申诉制度是授予被考察官吏陈述申辩解释权,尽管在封建皇权统治下,官吏运用这种权力维护自身权益的效果并不明显,但从制度建设层面来看,明朝既建立了严格的考核考察制度,也配套建立了官吏申诉救济制度,还是体现了古代官制特别是官吏考核制度不断向前发展的鲜明特征。
在明朝建立的较为完备的对官吏的考察与考满制度基础上,沿用和继承明朝这一官吏考核制度是清朝官制的显著特征。清朝在遵循明朝官吏考核考察基本制度框架前提下,取消了考满制度,将外察改为“大计”,并在考核周期设定、考绩标准及考核结果使用等方面做了一些调整。在考核周期设定上,京察和大计都是三年一次。在考绩标准上,清朝最初实行“四格八法”,后来改为“四格六法”,都是对明朝的“三等八法”的继承和沿用。“四格”指的是才、守、政、年四个方面,才是指才能,守是指道德操守,政是指政绩或工作业绩,年是指年龄状况;清朝初年实行的“八法”与明朝的“八法”相同,后来改为“六法”,则是从“八法”中剔除了贪、酷以外的六个方面,对犯有贪、酷的官吏另行作了严格处罚规定,即随时革职审查、永不叙用。事实上,不论是八法还是六法,清朝在管理考核制度上基本上还是延续了明朝的制度。在考核等次划分上,清朝仍然划分为三个等次,但改为称职、勤职和供职三种,并细化了依据考核结果进行奖励惩罚的具体情形。在官吏奖励惩罚方面,奖励增加了“议叙”相关条例,分为记录和加级两个等级,记录分为1—3次不等,加级分为1—3级不等;惩罚分为罚俸、降级留任、革职三种,罚俸有1个月到2年之间分为七等,降级留任分为降1—3级不等,若降级不能满足处罚需要则往往直接革职。
