核心阅读　
    党的十九大报告提出要建立“租购并举”的住房制度，将发展住房租赁市场作为实现人民住有所居的一项重要举措。对承租人在房屋征收中的合法权利予以依法保障，是发展租房市场的基本要求，也是实现公平正义的应有之义。

　　现实中，房屋承租人的合法权利未能得到充分保护的现象时有发生，特别是在房屋征收中，承租人所受的损害往往难以获得有效补偿。房屋承租人对房屋拥有占有、使用、收益的权利，在法律地位上独立于房屋所有权人。在房屋征收中，承租人对房屋的使用权随着房屋所有权的转移而归于消灭，其生活、生产也随之遭受严重影响，如果不对这些权利损害予以弥补，既会造成社会不公，又不利于承租人“安全感”的确立和租房市场的持续、稳定发展。
　　明确承租人在房屋征收中的法律地位
　　确立承租人在房屋征收中的被征收人地位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）中将“被征收人”界定为被征收房屋所有权人，也就意味着将承租人排除在了“被征收人”之外。这项立法主要的考虑在于房屋租赁是所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，对于因征收而导致的合同解除问题，应当通过合同纠纷处理的方式解决。但是，这一考量有失妥当。在房屋租赁法律关系之下，若无事先约定，因房屋征收而导致租赁合同无法履行的情形通常被归因于不可抗力，出租人在其中并无过错，因此无需承担对承租人的赔偿责任。这就导致承租人在房屋征收中所受到的损害，如被迫停业的经营损失、搬迁产生的费用等，无法通过合同关系得以填补。在已发生的相关案例中，有部分法院判决出租人按照公平和诚信原则，对承租人因征收而遭受的损失酌情予以赔偿，但这种赔偿的金额通常较低，不足以弥补承租人的实际损失，且有失公平。同时，由于承租人不具有“被征收人”身份，导致其与征收行为存在的利害关系在法律上得不到认可，因而在提起行政复议和行政诉讼时往往得到不予受理的结果，在遭受权利损害后常陷入维权无门的困境。而对于公有租赁住房的承租人而言，征收权所带来的影响显然更为明显。公有租赁住房的申请需要符合特定条件，因而具有很强的人身依附性和福利性，且许多公有租赁住房政策均规定承租人在特定出租期限届满后对该房屋拥有优先购买权。因此，对于公有租赁住房的承租人而言，房屋征收所消灭的显然不仅仅是房屋使用权，还有与之相关的一系列财产权利。
　　以立法的形式对承租人在房屋征收中的各项权利予以固化。应当首先从公权力的角度表达对承租人合法权利的尊重，在房屋征收立法中明确承租人的被征收人地位和在征收中所享有的各项实体程序权利。这也是目前世界上许多国家和地区的普遍做法，事实上，我国的地方立法已经对这一问题作出了回应。我国目前共有35部关于国有土地上房屋征收的地方专项立法，其中有29部对公有住宅房屋承租人的法律地位予以认可，并对具体的补偿方式作出了明确规定，另有新疆、南京、深圳等地在房屋征收与补偿办法中进一步规定了私房承租人的停产停业损失补偿、临时安置补偿、搬迁补助费等事项。可见承租人在房屋征收中的权利保护问题已经成为各地征收实践中所面临的一个突出问题，并日益引起地方政府的关注和重视。但地方立法受限于效力范围和效力层级，无法从根本上解决这一问题，因此亟待中央层面通过《征收与补偿条例》的修订等途径来对承租人的补偿、安置等各项权利作出统一规定。
　　落实承租人在房屋征收中的实体与程序权利
　　合理落实承租人在房屋征收中的补偿、安置等实体权利。在房屋征收中，承租人除了失去房屋的使用权，还会随之产生搬迁费用、临时安置费用、停产停业费用等一系列财产损失。目前，若非在租赁合同签订时做了特殊约定，承租人的这部分损失大多只能自己承担。同时，对承租人进行合理补偿亦有利于提高其搬迁积极性，从而推动征收工作的进程。因此，应当通过立法创制对承租人权益损失的合理补偿机制。对承租人的补偿需遵循两个原则：第一，合同约定优先的原则，出租人与承租人在租赁合同中就房屋征收的相关问题有约定的，从其约定；第二，损失填补原则，对承租人的补偿范围应当以其在征收中的实际损失为限。在补偿的对象方面，不能仅限于公有租赁住房的承租人，只要该承租人是在与房屋所有权人平等协商的基础上取得对房屋的租赁权，就应当在征收中拥有合法的被征收人地位，其中也包括那些获得所有权人同意的转租人。补偿的范围具体应当包括以下几项：承租人因征收房屋造成的搬迁、临时安置等被动消费；被征收房屋为非住宅房屋时的停产停业损失补偿费；承租人能够证明由其出资装修部分的添附物补偿费。如果所征收的房屋属于公有租赁住房，作出征收决定的人民政府应当对被征收人实行房屋产权调换的补偿方式，以确保公有租赁住房公益性的延续，用于产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被征收人与原房屋承租人重新签订房屋租赁合同。
　　充分落实承租人在房屋征收中的知情权、参与权等程序权利。在房屋征收中，赋予承租人充分的程序性权利是承租人实体权利得以实现的基础。承租人至少应当拥有两方面的程序权利：获得通知的权利，也就是知情权；在其房屋使用权被消灭前以听证会等各种形式参与到征收程序中的权利。同时，承租人的程序权利应达到两个要求：第一，程序权利的全程化，承租人的知情权和参与权应当贯穿于整个征收程序，特别是在征收决定阶段，承租人应充分了解其权利可能遭受到的侵害及救济途径，以便尽早为租赁合同终止后的居所和生活作出新的规划与安排；第二，程序权利的平等性，尽管承租人与房屋所有权人在征收中所拥有的实体权利类型不尽相同，但他们在征收中的程序权利应是平等的。这一方面是由程序权利的基础性所决定，不论何种类型的被征收人，其权利的实现均依赖于对征收信息的有效获取；另一方面则是基于承租人实现租赁合同约定内容的实际需求，如所有权人与承租人在租赁合同中对因征收产生的各项补偿款的归属有明确约定，那么承租人对于补偿方案形成过程的参与和对补偿协议内容的充分了解是其权利实现的前提条件。