党的十九大提出打好精准脱贫攻坚战，向深度贫困地区集中发力，西藏、四川省藏区和新疆南疆四地州的脱贫问题成为重中之重。“三区”地处我国西部边疆，大部分为青藏高原及周边的牧区，少数民族聚集，贫困县集中，自然条件恶劣，脱贫攻坚任务十分艰巨。回顾总结2009—2014年国家在上述地区实施的游牧民定居工程，对于今后三年牧区脱贫工作具有现实意义。
　　游牧民定居工程
　　党和政府高度重视少数民族地区发展，从1950年代开始，积极采取措施，安置内蒙、新疆游牧民定居，大部分游牧民生产生活条件得到明显改善，部分地区牧民收入高于当地农民收入。
　　游牧民定居工程是党中央确定的一项德政工程，是惠及游牧民群众的切身利益大事，如何将好事办好，是摆我们面前的难题。在经历了一年多摸底调查，最终编制了游牧民定居工程建设规划。国家在2009—2013年间，共计安排中央预算内投资约120亿元，提前2年完成了游牧民定居工程。此间，各省区整合农村安全饮水、农网改造、农村公路、农村社会事业等项目资金，一并改善定居点水电路医卫等公共基础设施，基本实现了经济效益、社会效益和生态效益的统一。
　　脱贫效果及存在的问题
　　游牧民定居工程极大地改善了牧民生产生活条件，解决了牧区最重要最迫切的居住难、行路难、用电难、吃水难、通讯难、上学难、看病难等民生问题，使广大牧民充分享受交通、供电、供水、通讯、教育、医疗、文化娱乐等方面的公共资源和公共服务，提高了牧区社会发育程度和牧民素质。
　　从游牧到定居，是游牧民生产和生活方式的一场深刻变革，是改善游牧民生活条件、促进草原畜牧业转型、推动牧区经济社会全面发展、维护民族团结和边疆稳定的重要途径。但是由于各省区情况不同，对政策的理解有差异，在执行过程中也存在着一些问题：一是对游牧民定居的复杂性认识不足。二是部分地区忽视生态保护。三是个别地方盲目扩大房屋面积，提高建设标准，造成贷款偿还困难，个别游牧民定居后因还贷压力大，仍处于贫困状况。
　　重在防止再度返贫
　　阻隔贫困牧户的代际传递。近年，游牧民由于子女结婚分户导致返贫现象不断增多。游牧民普遍子女多，受教育程度低，定居时的未成年子女，现在已到婚育年龄，成家后分户是必然现象。由于牧民外出打工又受到生活习惯和语言障碍的限制，除放牧外无其他生产技能。青年牧民成家分户后，草场、牲畜等生产资料少，家庭财产还不及父母，本来已经脱贫，分户后又陷入贫困。牧区现有牲畜量已大大超出草原承载能力，通过继续扩大牲畜饲养规模发展草原畜牧业的路子已经走到了尽头。因此，牧区减贫还应从减少过牧超载和牧户数量入手，合理配置草场资源。一是引导草场和牲畜少的贫困牧户以及草场面积与牲畜数量不匹配的贫困牧户加入牧业合作社，或推行夏草场联户承包、流转，或出租草场、代牧，提高生产效益。二是实施教育扶贫，从小学生入手，用“小手牵大手、走出大山”，逐步实现牧民转产转业，阻隔贫困的代际传递。三是对2013年后分户的游牧民进行排查，无固定住房户，国家给予适当补助，减轻牧民生活压力。
　　尽快补齐公共服务的短板。从总体上看牧区的基础设施及公共服务与农区相比仍有一定差距。牧区贫困县“脱帽”仅是单纯收入上脱贫，县及县以下乡镇的基本公共服务水平仍然很低。游牧民定居后，包虫、布病等人畜共患病发病率大大降低，但高海拔地区特有的心肺病仍居高不下，医护人员不足，影响到当地干部和牧民的身体健康，当地人均寿命低于全国及省区平均水平。其他相关社会服务人员相对不足，影响到脱贫的质量。为解决这些难题，一是要尽快配备医疗卫生、文化等社会服务人员，同时，加强本地人员培训，使硬件设施与软件服务配套，更好地发挥基础设施的作用，使定居的游牧民群众真正享受到公共财政的阳光。二是要加强牧区通信网络建设，消除电信服务空白点，利用先进的信息通讯手段，开展教育、医疗扶贫，丰富牧民群众的文化生活。
　　（作者系国家发展和改革委农经司原副司长）