我们在讨论县域治理现代化具体问题的时候，不可不深思中国县域政治传统的内在悖论及其破解之道。

　　瞿同祖在《清代地方政府》中指出，中国县域政治传统的核心内容，是州县官一人负责的“一人政府”。具体说来，州县政府职能全部由州县官一人负责，配置到州县的主要公共权力都由州县官所独揽。其他州县佐杂僚属，只能扮演配角；除非得到州县官的委派，否则没有实质性公共权力。州县官是整合州县一切公共事务与政府职能的关键枢纽，透过州县官的行为即可考察州县的政治。魏光奇在《有法与无法：清代的州县制度及其运作》中进一步指出，中国县域政治传统的核心内容可概括为州县官的“独任制”。换句话说，州县官集民政、财税、审判、治安、教化等政府职能于一身，对辖区内全部行政事务享有全权、负担全责。概括来看，州县官的“一人政府”也好，州县官的“独任制”也罢，给人的印象是州县官的权力很大。然而，在中国县域政治传统之下，州县官究竟是权大还是权小，恰恰是人们争论的一个焦点问题。
　　一种观点认为，州县官权力很大。比如，清人汪辉祖认为，州县官的实权大，仅次于总督、巡抚，“虽藩、臬、道、府弗若也”，也就是说，连道台、知府甚至是省级官员布政使和按察使都没有州县官的实权大。清人徐鼒也指出，州县官直接治理百姓，对百姓的实际支配权最大，“一邑之人，仰印官为安危”。州县官高兴了，好比百姓的衣食父母；州县官发怒了，百姓就有破家灭门之祸。因此，百姓都得唯州县官马首是瞻，甚至不需要理会省级高官的命令，所谓“虽有大宪之令，而印官不令之行，不行也；虽有大宪之禁，而印官不禁之止，不止也”。
　　另一种观点认为，州县官权力很小。主要理由有三点。
　　首先，众多的上级官员对州县官的制约监督和掣肘干扰。国家大大小小的政务，无不由州县直接办理。之所以在州县之上层层设置上司官员，主要是君主专制中央集权体制下监督州县官员的需要。一方面，在这种“以官治官”的州县监督机制中，各级上司掌握着州县官的仕途沉浮。州县官的考绩，除钱粮征收和盗案破案率外，往往别无客观标准，全凭上司“自由心证”。每三年一次的州县考绩，由知府、道台、藩司、臬司乃至巡抚、总督逐级对州县官出具考评鉴定。由于执掌不同，不同上司往往会做出不同的评判。这必然导致州县官与各级上级之间关系的严重扭曲。另一方面，督抚监司等上司对州县行政往往实施限制与干扰，使得州县官施政自主权和积极性严重受限，难以根据基层实际情况灵活变通、兴利除弊。主要表现在：州县常规行政事务之外，受到既定文法的严格限制，往往被各级上司衙门的书吏们仗势刁难和肆意干预；州县兴利除弊的政策很容易受到上司主观意志的阻碍；各级上司往往发布不切州县实际的政令，州县行政受到极大干扰，难以根据实际情况施政；各级上司发布政令后的督导检查加重州县负担，各级上司派出的督导检查人员往往假公济私、敲诈勒索，派员督导检查制实际成为补贴候补官员和调剂清水官员的摊派勒索制；州县官必须殚精竭虑以奉承伺候好关键上司为第一要务，治民理政反而没有时间精力用心实干。
　　其次，繁琐的文簿册报制度对州县官的束缚。通过簿册审核来监督、检查和审核州县行政的制度，主要是中央集权体制需要防范官员作弊，制度设计体现着深刻的法家以法治国理念。所谓任法不任人，就是要依靠繁密苛细的文法簿书来监督、检查和审核州县行政。但是，因为州县行政属于专门学问——“吏道”，所以，不仅“窃取名誉侥幸科目者”无法承担，即便熟读儒家经典且德行、文史出众者也未必能够胜任——“虽孝如曾、闵，未必真知国之宪法也”“虽文如班、扬，未必能通民之利弊也”。此外，州县官任期短暂且常有更调，对于各地、各部门的行政事务来不及了解，所以只能靠胥吏来处理这些数量繁多的簿书，其结果就是，本来应该属于“官”的行政权力落入胥吏之手，“官治”变为“吏治”，以至于清人认为“我朝与胥吏共天下”。
　　再次，非理性的问责处分制度对州县官的“折磨”。州县官可谓有限的权力、无限的责任。州县官的行政问责处分制度，近乎一种无限责任制度，这种制度要求州县官对于辖境内的所有事故负责，将他们不可能凭借自己的职务权力而保证完成的工作，规定为州县官的职责，并在这一范围内对他们实施问责处分。在很多情况下，州县行政的缺失并非州县官的责任，但在当时的问责制度下，却不分青红皂白一律给予处分。因此，这种非理性的行政问责处分制度非但未能改善州县施政，反而产生了很多负面效应。比如：州县官为规避处分，纷纷作弊；州县官正常的施政受到极大负面影响；助长了州县政治的腐败。
　　上述两种观点，针锋相对。州县官的权大还是权小问题，实际上揭示了中国县域政治传统的一个悖论：从县域施政的公共权力配置看，州县官的权力太小：受到多方掣肘、干扰、束缚甚至折磨，难以施展治县兴县、为民做主的理想抱负。但是，从县域公共权力的制约监督看，州县官的权力太大：上级监督太远、同级监督太软、民众监督太难，州县官能够轻易地凌驾于百姓之上予取予求。
　　上述悖论产生的根源何在？在中国传统的官府本位、中央集权专制政体下，统治者为了防范权力流失，用监司、文法束缚官员的施政；而为了靠官吏维持统治、镇压反抗，又必须维护他们的权力，放纵他们对百姓进行盘剥、迫害。就此而言，清代州县监察机制既不能制约州县官做坏事，更不能激励州县官做好事；州县官做坏事容易，做好事反而很难。这就是官府本位的必然结果。君主要统治和剥削广大的臣民，需分而治之：以官统吏，以吏治民；为了防范官员的道德堕落，又不得不以官治官，使之叠床架屋、相互掣肘；最后君主凌驾于所有臣民之上。这里蕴含着中国传统的法家政治理论。历史证明，这个理论及其指导下的实践难以克服内在的悖论，往往陷入周期性治乱循环，最终为时代和人民所抛弃。
　　“疑今者察之古，不知来者视之往”。我们有必要放宽历史的视野，从中国县域政治传统之中获得启示。一方面，要实现县域公共权力配置的科学化，将治县兴县必需的权力放足放到位。另一方面，要实现县域公共权力监督的民主化，将人民群众的参与、法律制度的规范等做实做到位。