加强制度建设，应坚持问题导向。制度建设中的“问题导向”有两种含义。一是要对影响经济社会发展的重大现实问题进行深入分析，在科学的制度理论指导下，制定有针对性和实效性的制度，用制度解决重大现实问题，推动经济社会发展。二是要针对制度建设自身中存在的问题。我国各方面的制度建设取得了显著成效，但从实际工作来看，还存在不少问题。制度建设中存在的问题可以简称为“制度问题”。
　　制度建设中存在的一个普遍问题是“制度悖谬”现象。所谓“悖谬”是指矛盾荒谬的现象。在社会生活中，“悖谬现象”常常表现为积极和消极、正常和不正常、正面和负面、好和坏并存，这是一种客观存在的现象。这种现象在同一个人的认识和行为上也常常存在。在制度问题上，社会现实生活中存在一些矛盾的现象，可称为“制度悖谬”现象，具体表现为三种“并存”现象。
　　一是“制度崇拜”和“制度无知”并存。在心理上，人们对制度很崇拜，对于制度的重要性，在各种文件、文章、讲话中都强调制度的“根本性、全局性、长期性、稳定性”，这当然是好的。但是另一方面，很多人对于制度本质、制度特征、制度功能以及制定制度和实施制度的原则、方法等理论知识，并不知道多少。从人的心理活动特征来看，人们对一个事物很崇拜，但如果对这个事物本身缺乏全面深入的认识，就会把这个事物神化，产生一种非理性的盲目崇拜态度。“迷信”就是一种盲目崇拜的态度，人们对迷信的东西往往是无知的。如果全面深刻认识一个事物，就不会对它产生迷信。“神化”往往是“无知”的结果，“制度崇拜”和“制度无知”导致的就是“制度神化”。认识到制度的重要性，这是好的，但把制度神化就不好了。在实际工作中，人们虽然在态度上很重视制度，但由于缺乏对制度的深刻认识，缺乏科学的制度理论指导，往往会产生三种“随意”现象，即制定制度随意、执行制度随意、制度创新随意。这是制度无知的必然结果。
　　二是“尊重制度”和“违反制度”并存。从态度上看，人们是普遍尊重制度的，很少有人会公开反对制度、蔑视制度，但是在实际行为上可能就不同了。有些人平时也大讲要尊重制度，但在具体办事、解决问题时，并不遵守制度，总是企图超越制度办事。这种现象也可以称为“有制度意识”而“无制度行为”。制度意识大家都是有的，制度的重要性、严肃性，在认识上、道理上大家都明白，但有些人并不真正按照制度办事。有一种观点认为，现在人们普遍缺乏制度意识。准确地说，现在普遍缺乏的不是制度意识，而是制度行为，说一套、做一套。在制度问题上，“知行分离”“知行不一”是一种普遍的社会现象。
　　三是“制度万能论”和“制度无用论”并存。这种现象也可称为“理论上制度万能、实际中制度无用”。这看起来确实很奇怪。在理论上，人们认为制度很重要，好像有了制度，什么问题都可以解决，什么矛盾都可以化解，把制度神化，似乎制度是万能的。但在实际中，又认为按照制度办不成什么事，还是要靠权力、关系、背景等等非制度因素，才好办事、才能办成事，制度实际上是无用的。造成这种现象的原因，主要是制度建设中理论和实践不统一，在认识上人们对制度的必要性、重要性这些问题是清楚的，一些制度本身设计得也是好的，但是在实际工作中执行制度不严格，对违反制度的行为纠正不力，久而久之，就会使人们形成“制度无用”的心理。
　　上述三种“制度悖谬”现象，看起来确实很矛盾、很荒谬，但在现实中是存在的，对制度建设产生了严重的负面影响。这些现象是在长期历史过程中，由各种复杂因素造成的，要在短时期内彻底消除很困难。怎样消除这些现象，应着力抓好三个方面的工作。
　　第一，加强制度理论研究，普及制度理论知识。培养制度意识，首先要深刻认识制度，全面了解制度，连制度是什么都不知道，是谈不上培养制度意识的。在制度理论研究方面，从国内研究情况来看，目前对制度的研究，主要局限在具体学科内进行研究，如经济学、政治学、法学、社会学中，都有相关的制度研究，但一般制度理论研究较少，具有普遍指导意义的制度理论知识不系统、不全面。应在不同学科对具体制度研究的基础上，加强一般制度理论研究，构建中国特色社会主义制度理论体系。在制度理论知识的学习普及方面，要注意重点性和普及性相结合。制定制度、执行制度部门中的工作人员，是制度理论学习的重点，这些部门的工作人员缺乏系统深刻的制度理论知识，不可能制定出科学合理的制度，也不可能严格有效地执行制度。对社会广大成员应普及制度基本知识，对制度理论的基本知识应有所了解。
　　第二，正确认识制度的意义，有效发挥制度的作用。在社会生活中，存在一种现象，人们重视某种东西，但往往会把它的意义和作用推向超越一切的极端，把它神化。制度是重要的，但不能把制度的作用绝对化，不要把制度神化。被神化的东西，在现实生活中是不真实的，其作用也是发挥不出来的。制度是存在于现实社会生活中的，它的本质、特征、作用都是在真实具体的社会条件中表现出来的，也是受各种社会因素制约的。把制度神化，表面上看是重视制度，实际上是把制度虚置于社会现实之上，结果是适得其反，使得制度的作用难以充分有效地发挥出来。“两极相通”，绝对化思维方式往往会使人们从一个极端跳到另一个极端。把制度神化，认为制度是万能的，忽视其他社会因素的影响，而一旦在现实中碰到一些制度难以解决的问题，又会产生制度无用论的观念，丧失对制度的信心。
　　第三，严格执行制度，建设制度文化。“文化”不仅仅是理论知识，而是理论和实践、态度和行为的统一，最终要体现在人们的生活工作行为中，形成人们稳定的行为模式。建设制度文化，基础当然是加强制度理论知识学习，但是制度文化只有在严格执行制度的过程中，经过长期反复强化和培养，才能真正形成。制度文化不仅仅是人们头脑中的制度知识、制度意识，更重要的是要使遵守制度成为人们自觉的、习惯化的行为模式。认识上了解制度，行为上偶尔遵守制度，还不算真正形成了制度文化。真正的制度文化，就是在社会成员中普遍形成自觉遵守制度的行为模式。制度行为模式，不论是自觉的还是被迫的，都要在严格执行制度过程中，经过反复激励和约束，经过不断强化才能形成。
　　（作者系云南省楚雄州委党校副校长）