民国学者萧一山曾将一部晚清改革史划为四期：“道咸之际，海防为一时期；同治时代，自强为一时期；光绪前朝，时务为一时期；甲午以后，维新为一时期。”萧氏所言之第二阶段，即恭亲王主政洋务时期。

新政：没有顶层设计
　　具体而言，恭王列出六条章程：“京师请设立总理各国事务衙门以专责成也”，“南北口岸请分设大臣以期易顾也”，“新添各口关税，请分饬各省就近拣派公正廉明之地方官管理，以期裕课也”，“各省办理外国事件请饬该将军督抚互相知照，以免歧误也”，“认识外国文学，通解外国语言之人，请饬广东、上海各派二人来京差委以备询问也”，“各海口内外商情并各国新闻纸请饬按月咨报总理处，以凭核办也”。当然，六条章程仅为治标之策，“探源之策，在于自强；自强之术，必先练兵”。故六条加练兵，便构成了洋务自强之总纲。
　　很快，“自强”一词便在官场流播开来，频繁使用，成为主流政治话语。不过由恭王提出的旨在自强的方案却是一份没有顶层设计的纲领。首先，无可否认，奕提出的《统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》实乃应对庚申国难的权宜之计，并未给出解决所有问题之一揽子办法，既无未来改革预期达到的总目标，亦未列出实现自强的具体阶段与步骤；其次，即使这六条章程，也非协调一致的统筹规划，修舰练兵、改善外交、新设机构、关注舆情、学习语言，各举措彼此之间也看不出关联，自然形不成聚合效应；再次，自该奏折公布后若干年内，清廷再无涉及改革总体蓝图的文件出台，这势必造成洋务新政处于走一步看一步的困境。故从某种意义上审视，洋务运动并非一场全方位、整体性、系统谋划、步步为营的改革。正因没有顶层设计，《剑桥晚清中国史》一书犀利指出：“自强一词就变成与其说是一个号召为革新而作真正努力的呼吁，倒不如说是一个用来为开支辩护和为官僚既得利益集团服务的口号。”改革肇始，已坐下病根。

改革：督抚洋务模式
　　中央无顶层设计，地方则各自为政，此为洋务新政另一病根。换作当今政治术语，晚清改革于地方，实际形成“督抚洋务模式”。
　　按照清代统治者最初的制度设计，国家权力一切集中于皇帝，督抚不过上承号令、以备策应而已。况且总督与巡抚权力大小相制、职能彼此交错，最终“往往两失其权”，难以坐大。然而太平天国期间，为依靠地方平定起义，清廷不得不放权：财政权、军事权、征税权甚至部分司法权与用人权递次掌控在督抚手中，这为其权力扩张提供了契机。奈何太平军平息，捻军再起，战时督抚体制一直未能终结，同时清廷又启动洋务新政，于是督抚们在无法侦知中央改革蓝图的情形下纷纷利用手中职权上马改革项目，从而引来清政府政治体制发生结构性剧变，出现“督抚洋务模式”。
　　不难发现，中央顶层设计的缺失，加之战时体制的掣肘，在很长一段时期内，洋务新政实际上是以省为单位展开的近代化运动。督抚推动政企军教等领域革新，为晚清改革打下基础。而带来的负面效应却是督抚借此拓展了手中权力，甚至能够据地方改革经验与需求倒逼中央决策。在两大病根的作用下，洋务新政的悖论愈加彰显：近代化的改革非但未能通过体制调整而巩固中央集权，反倒造就了地方实力派。此改革一直伴随着清廷，直至王朝覆灭。

上书：恭亲王“等风来”
　　当改革即将步入第六个年头之际，在地方督抚一再请求催促下，恭亲王奕于同治五年十一月初五上折，正式请求在京师同文馆添设天文算学馆。一个月后，恭亲王再次上书，煞费苦心地预估朝野可能出现的三种反对意见，逐一加以辩驳。有鉴于此，恭王等人建议将投考范围进一步扩大到翰林院编修、检讨、庶吉士及进士出身之五品以下京外各官。不久，恭王又奏请以“老成持重，品学兼优，足为士林矜式”的徐继畲出任总管同文馆事务大臣，以期打消报考者“专以洋人为师，俾修弟子之礼”的顾虑。以上三折皆顺利得到谕旨批准，添设天文算学馆之议似乎一帆风顺，未遇太多阻滞。此折一出，恭亲王唯有坐“等风来”。
　　是年正月二十九，监察御史张盛藻首先发难，揭开了庙堂政见之争的序幕。张极力反对选拔正途人士学习天文算学。他认为科甲正途者，实是国家栋梁，岂能徒习机巧末业？张毕竟人微言轻，很快便被朝廷断然否决。但半月后，“政坛大咖”、理论家阵营头牌倭仁终于亮相。倭氏开篇直奔主题，摆出了自己的立论基调：“窃闻立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺。”可谓陈义甚高，持论甚正。倭仁出招，恭王必须接招。三月初二，恭王上奏长长一折，重申添设天文算学馆之缘由与苦衷。针对倭仁的汹汹攻势，恭王避实就虚，绕开其奏折中关于“师事夷人”的追问，而是大倒苦水，申明自己公忠体国之心。他特意将相关函牍抄写一份呈上，“令倭仁详细阅看，备晓底蕴，以局外之议论，决局中之事机”。恭王深悉自身不足，不在“夷夏之辩”上徒费口舌，而是四两拨千斤，避其锋芒，转移话题，体现其高明之处。双方的第一回合交锋遂告一段落。

洋务：失败告终
　　三月初八，倭仁再上一折，双方的第二回合较量由此揭开。倭仁继续抓住恭王等人不愿回答也无法回答的“夷夏大防”问题做文章。他首先指出，“以诵习诗书者而奉夷为师”，等于送羊入虎口，“又安望其存心正大、尽心报国乎”。紧接着，倭仁更是抛出重磅炸弹：“夷人教习算法一事，若王大臣等果有把握使算法必能精通，机器必能巧制，中国读书之人必不为该夷所用，该夷丑类必为中国所歼，则上可纡宵旰之忧劳，下可伸臣民之义愤，岂不甚善。如或不然，则未收实效，先失人心，又不如不行之为愈耳。”倭仁掷给恭王的是两难选择，应也不是，否也不能，其欲将同文馆之议置于死地的意图显露无遗。
　　耐人寻味的是，倭仁上折言事并非个人行为，他实乃代保守派阵营发声。面对倭仁的又一波攻势，恭王阵营阵脚未乱。三月十九，恭王呈上一折，以示回应。恭王抓住了倭仁原奏中“天下之大，不患无才，如以天文、算学必须讲习，博采旁求必有精其术者，何必夷人”一句之破绽，吹响反攻号角。恭王讲道，既然倭相折中认为天下定有精通天文算学之才，那么想必他心中也已有了中意人选。此建议立即得到谕旨允准。恭王成功地置之死地而后生，转守为攻，将压力一并推倒倭仁身上。此时倭仁已呈骑虎难下之势。三月二十一，他无奈奏称“并无精于天文算学之人，不敢妄保”。这预示着经过两回合鏖战，倭仁已无计可施，败下阵来。此刻两宫的立场也渐趋明朗，站在了恭王一边，倭仁终以丢失要职的代价从漩涡中解脱出来。
　　挫败倭仁为首的保守派阵营后，恭王着手经营同文馆事业。然而天文算学馆第一次招生时，“正途投考者寥寥”。开馆半年后，天文算学馆通过例考淘汰了20名“学经半年竟无功效之学生”，最后仅剩可怜的十人，所谓的天文算学馆已是徒有其表，名存实亡。
　　综上，一名成熟的政治家，在推行改革政策前，必会综合考虑种种不利因素，以制定能够最大限度减少阻力之方案，步步为营，争取更多盟友，从而保障改革顺利进行。这场运动虽然以失败告终，但却为中国近代化的起步开辟了道路，是中国近代化的开端。（2015年1月12日《中国经营报》王学斌）