近日国务院以国发〔2014〕43号文形式，颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。如果这一文件得到切实推行，必将成为当代财政史具有转折性意义的改革事件。《意见》的主题是地方政府债务，着眼点是地方性国债，即地方政府债券。《意见》标志着地方政府债券的发放从试点阶段进入到全面推行阶段。不过，当从中长期角度去看地方政府债券问题时，相应的风险机制也应该多作设想。当然，《意见》本身已经对风险机制进行了一系列规范，可见有了充分考虑，不过，我在这里仍然要提供一些《意见》外的意见供参考。
　　政府债券的风险主要在发放与偿还两个环节。在发放环节，可能发生《意见》约束之外的两种现象：一是以某种政治、道德的口号出现。梁启超曾严厉批评将“爱国”与购买国债结合的热情，指出国债是纯粹经济行为，跟爱国不爱国并无关系，不可以将买卖国债视为爱国行为，这种行为本身不过是出于解决财政需求和投资盈利的目的。这方面清末时教训极其惨痛，比如保路运动的根源之一即在这里。特别喜欢提政治、道德口号的今人如果在这方面不谨慎，很容易重复历史错误。二是地方政府债券很容易通过强制手段令当地民众购买，有摊派恶习的时代在这个问题上尤其必须严厉预防。
　　在偿还环节需要研究的问题更多，这也是《意见》风险防范的重点。但是，仍然需要进行一些深入的思考。《意见》所说的“地方政府”没有明晰的范畴约定，显然不限于直辖市、省、自治区一级，但是否低至县（市）乃至乡（镇）？《意见》第四条第二款明确“中央政府实行不救助原则”，也即中央政府对地方政府债券不承担最终偿付责任，那么，直辖市、省、自治区政府是否为所属政区下属政府的最终偿付人？也即，当一个县（市）政府无法偿付债券时，债券持有人是否可以要求其上级市（地）政府乃至直辖市、省、自治区政府履行偿付责任？如果可以，那么，当连直辖市、省、自治区政府也无法偿付时，债券持有人相应的债权该如何落实？
　　这当中又涉及两个严重的障碍：一是当无法偿付债务时，地方政府是否可以实行破产？二是政府资产比如公用事业是否可以企业化乃至私有化？这是两个互相连带的问题。政府可以破产则债券持有人应该可以对政府资产进行清产核资，政府不可以破产则债券持有人如何在政府资产中体现出权利？比如某个地方政府当无法偿付债券时，如果该地方政府破产则自然就不再成为其资产的所有人，所有人地位可以由债券持有人取代；如果该地方政府不能破产，则其作为资产所有人地位不变，虽然资产可能被判决赔偿债券持有人，但当资产既不能企业化又不能私有化时，该部分资产的运行就仍然只能由该政府支配，债券持有人并不能实质性获取资产支配权。当然，这些可以通过进一步的改革解决，但进一步的改革能否实行则属于另一个层面的问题。（2014年10月6日《南方都市报》顾则徐）