2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中关于深化农村土地制度改革的论述，不仅强调赋予农民更多财产权，“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记领证工作”，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许土地经营权向金融机构抵押融资”，还特别强调“切实维护妇女土地承包权益”。这是中央一号文件第一次在论述三农问题时提出性别权益，或者说是对长期存在的侵犯妇女土地承包权问题，在综合性的政策中第一次予以明确回应。要切实维护妇女土地承包权，就要首先搞清楚问题的“本”在何处。
妇女土地承包权的显性剥夺
　　在当前农村深化土地制度改革中，承包权是保障农民更多财产权的基础条件。有了承包权，才能通过经营权或经营权的流转来获取土地收益或者向金融机构抵押融资。而一旦丧失了土地承包权，不仅意味着丧失了经营权，丧失了土地确权登记的资格，还丧失了其他与之相关联的一切财产收益权。从正式制度来看，我国土地承包的分配原则并不排斥妇女，承包单位首先是家庭“户”，按照家庭的实际人口确定土地份额，不分男女不分年龄，每人同样的等份。这些原则能否落实，关键取决于村庄实际的分配方案，即非正式制度的安排与正式制度是否一致。家庭联产承包责任制创建的初期，自上而下的行政约束力强，加之男女平等的政治氛围，很少有人质疑妇女的村民身份，绝大多数妇女与男子同样取得了土地承包权。20世纪90年代，农村村民自治开始萌芽，1998年《村民委员会组织法》正式颁布，“村民选举”在一定程度上促使村干部和村庄的权力精英更倾向于代表村庄的利益。村民自治的权力不断扩大，涉及确定村民资格、村民待遇和集体资源分配规则。与国家的政治和市场改革相伴的是，“文革”期间处于封冻状态的父权制文化开始解冻复苏，父权文化的最大特点，强调男女有别，构建了一套男性中心的性别差序格局：将男性视为村庄的永久村民，结婚是将女方娶进来，男性理所当然拥有财产权和传宗接代的权利；女性是临时的村民，结婚必须从夫居，财产分配要从属于男方家庭。这种文化与村民自治整合到一起，就将农耕社会的性别文化转化为村庄的分配规则，对于世世代代居住村庄的男性来说，可以最大限度地拥有稀缺土地资源的承包权和经营权，对于村庄的干部来说，可以将女性已经拥有的土地承包权轻而易举地拿走，不需要支付任何的补偿。于是，村庄的非正式制度渐渐开始排斥国家政策的约束，通过村民自治对抗国家正式制度。
　　从2008年至2013年，中共中央党校妇女研究中心课题组在全国十多个省收集村规民约、村民自治章程，发现不少与土地政策相冲突的条款：“有儿户不允许招上门女婿，自行招入的男方不准迁入户口，女方自登记日起，半年后不享受村民待遇，所生子女不报户口。”这些村规民约根本不考虑村民个人结婚的居住意愿，也不考虑女方与男方村庄的衔接，完全漠视《婚姻法》《土地承包法》的规定，一点点蚕食妇女的承包权以及其他权益。导致一部分妇女承包地由“有”变成“无”。
　　妇女土地承包权的隐性剥夺
　　所谓妇女土地权益的隐形剥夺，即形式上妇女同男子同样在家庭“户”里有一份承包权，实际上却得不到相应的权利，个人权利在家庭中处于虚置的状态，难以得到保障。最常见的现象是，农村妇女结婚，大多数从夫居，出现了婚姻流动，严格执行“增人不增地减人不减地”政策的地区，并不减少相应的承包地，结果会导致人地分离：人在男方村庄，地在女方村庄。土地的稳定性与女性婚姻的流动性产生了难以调和的矛盾。一种情况是，家庭的土地确权证与妇女的土地确权证是分离的，属于妇女个体的承包地确权证归于以父亲为户主的原有父系家庭中。另一种情况是，尽管家庭的土地确权证与妇女的土地确权证并不分离，但大多数地区登记证上只有男性户主的名字，即属于妇女个体的承包地确权证归于以丈夫为户主的现有父系家庭中。
　　人地分离会导致“性别困境”，即土地登记证的“户”与户口本不一致，从户籍登记来看，通常是一个家庭，而在土地承包证上却被拆分成两户。我们在山东滕州考察土地确权登记时，发现不少“牛郎织女”的承包证：丈夫和妻子人各一方，本来是一个家庭，却被分成两半，一半是“牛郎”，丈夫与孩子共有一个确权证；一半是“织女”，妻子的名字却不在这个证里，而是与她的父母在一起。这种情况大多是结婚在当地分地之后，土地确权证通常是依据上一次分配承包地核准承包户，颁发证书。随着土地制度改革的深化，妇女对属于自己的承包地如何获得补偿？如何进行承包地的转让、抵押和担保？作为父母户中的一个家庭成员如何分割属于自己的那部分权利？
　　对于“人地合一”的情况，我们调查发现户主99%都是男性家长，女性家长及其子女的名字都消失不见。无论是征地补偿金的发放，还是土地的转让、抵押，都需要户主签名确认，男性家长的权利不言而喻，女性家长及其子女的权利很容易被忽视、被侵犯。调查中发现，征地补偿款往往是直接发放给户主，由户主决定在户内如何分配。
　　切实维护妇女承包权，实际上，强调了家庭内部平等的个体权利，而父权制家庭强调整体的家庭利益，漠视每一个家庭成员的个体权利，个体权利与义务的边界是不清晰的，作为家长，通常会无所顾忌地进入个体权利领域，决定财产的使用、处置，男性往往拥有更多的财产权和继承权。国家政策通过“户”分配给每一个家庭成员的承包地，经过家庭父权制的重新分配，出现了女性权利自动转移，个体权利由“实”转化为“虚”。
　　保障妇女土地承包权的建议
　　要切实维护农村妇女的土地承包权，就要在稳定户承包的基础上，确保集体成员和家庭成员的个体权利。需要坚持一项原则，即公平的原则，保证每个农民都无偿获得一份承包地（或一份林地，或一份牧场），既不能得到两份，也不能两头落空。实现两个转变，促使妇女土地承包权由“无”转“有”，将村庄剥夺的承包权拿回来，由“虚”转“实”，将家庭内部个人权利做实。这就需要政府做好三项工作。
　　1.做实土地确权登记工作，增加性别敏感。首先，在进行土地确权登记时，应当将被村集体剥夺的农嫁女的土地承包权找回来，解决两头空的问题。与此同时，还需要清理两边得的情况，如：女方村庄土地分配已经获得，结婚后到男方村庄又获得一份；村民身份转为非农进入国家公职人员系列，已经获得稳定工作收入，依然在农村保留一分承包地。按照每人一份的原则加以认定，多出来的可以调剂给无地的农民，首先是曾经有地的妇女。
　　2.做实家庭内部个人权利。为了避免个人权利的丢失，需要将每个家庭成员的名字写入承包证。此外，国家政策需要明确规定，家庭成员可以将个人拥有的承包地进行转让、抵押和贷款，由此解决农村妇女婚姻流动人地分离的难题。此外，凡是属于家庭共同财产的证件，要规定：夫妻作为共有人要联合签名。凡是相关财产的转让抵押等需要夫妻签字同意，签名同意是确保个体权利的一项制度安排，可以有效防止个体权利的自动转移。
　　3.组织修订性别平等村规民约或集体资源分配规则，引入现代治理理念，政府负责，社会协同，村民参与，实现多元主体协商合作。政府要从缺位转成到位，在履行社会管理职能时，要依法行使权力，还要把握权力的边界，即不能直接代替村民制定规则、直接干预村庄事务，同时又不放任自流，组织推动基层社区制定合法的规章制度；发挥性别专家的作用，采用文化倡导的手段，通过入脑入心的培训，切实转变县乡村领导干部的性别观念，为修订新的公平的规则奠定思想基础；村两委在转变观念的基础上，起草性别平等的村规民约或集体分配规则草案，广泛征求村民意见，男女村民代表共同参与制定规则，依照村民组织法规定的民主程序充分讨论，最终形成性别平等的村规民约（或集体分配规则）。
　　（作者单位：中央党校科社部）