长期以来，随着经济社会的持续发展，城镇化进程加快和房地产市场的快速发展，建筑市场对砂石的需求量不断加大，砂石价一路上涨。一些单位和个人受到河道采砂暴利的驱使，违法乱采乱挖，导致一些地方河道河床下切、堤防塌落、河势变迁，生态环境恶化，严重危及防洪供水、灌溉和航运安全，甚至引发打架斗殴、暴力抗法以及黑社会犯罪。因违法采砂引发的信访、群体性事件一直居高不下，严重影响社会稳定。究其原因，除暴利驱使外，现行的河道采砂管理体制、法律法规不完善、行政执法手段有限、行政处罚措施威慑力不够、违法成本低、缺乏刑罚手段、执法队伍不健全、管理难度大、河道岸线长、采砂船舶流动性大是重要的原因。因此，为保护水资源和生态环境，保障防洪安全、供水安全、航运安全和堤防安全，亟需理顺河道采砂管理体制，按照一件行政事务一家管理的原则，改变多头管理的行政体制，修改完善刑法等法律，增加追究严重违法采砂者的刑事责任，加大违法采砂者的违法成本，保障河道采砂管理规范、有序是十分必要的。
　　在河道中开采砂石，事关河床、河势和堤防的稳定，关系到堤防保护的人民群众生命财产安全、城市基础设施、交通设施、工商企业、耕地的防洪安全和交通运输安全等国计民生。其重要性远远大于将河道砂石作为矿产资源的管理。《矿产资源法》对矿产资源的勘查登记和开采规定了一系列严格的条件，《矿产资源法》调整的范围仅涉及铁路、重要公路、重要河流、堤坝两侧一定距离以内的陆地范围，不包括铁路、公路路基和河流、堤坝内的河床、堤坝坝基下的矿产资源。而且，一般来说这些地方的设施由于承担着重要的防洪和运输功能是不允许有采挖等行为发生的，否则会造成严重的后果。对于河道中的砂石，由于它是河床的组成部分，应当主要从采砂活动是否影响防洪安全、河势稳定、堤防安全和航运安全等角度进行管理。依法规定可采区和禁采区、可采期和禁采期时间、作业的方法和开采的机具等。
　　我国大陆地区的河道采砂的行政管理模式有两种：一种是长江干流的以水利部门一家管理，交通部门配合的管理模式，对采砂单位和个人实行一个许可证，征收一种砂石资源费。违法情节严重的，水行政主管部门可以扣押或者没收非法采砂船舶，而对长江以外的河道非法采砂没有这种处罚。主要依据2001年国务院制定《长江河道采砂管理条例》进行管理。另一种是长江以外的河道，根据有关法律法规和2008 年国务院对水利部、国土资源部和交通运输部的“三定”方案，按照各自的职责进行管理，实行两个或多个许可证，征收河道采砂管理费和矿产资源补偿费等多项规费。河道采砂管理的法律规定，散见于不同的法律法规中，1990年全国人大常委会法制工作委员会，在对河道、航运范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答复中指出：国营矿山企业在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，既应执行《矿产资源法》第13条规定，由地质矿产部门依法颁发采矿许可证；同时也应执行《水法》第24条规定，经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准。
　　由于没有遵循一项行政管理事务一家管理的原则，存在一项河道采砂管理事务，两家或多家行政部门管理，颁发两个或多个许可证，征收几项行政规费的状况。这导致在一个行政区域，两条河道管理模式不同，执法主体不同，法律法规依据不同，处罚种类和轻重不同，管理方式不同，在实践中难免出现多头管理、部门之间职责不清、相互推诿、相互掣肘、无人负责，进而影响管理效力和效率，难以保持采砂秩序的规范、有序。
　　河道非法采砂有句形象的概括语言：利润比贩毒高，成本比酒驾低。由于非法采砂在暴利的驱使下，使得许多地方的河道砂石开采乱象丛生，无序滥采河道砂石，导致河床下切、堤防塌陷，工程破坏，给防洪、供水、灌溉、航运和生态环境等带来严重的影响。同时水行政主管部门难以协调水上公安、海事部门联合执法，水行政执法队伍专职人员少，装备差，经费少，缺乏有效的执法手段，难以有效监管河道采砂。
　　针对河道非法采砂打而不绝、禁而不止的严峻的管理形势，促使一些地方水行政主管部门，在当地党委、政府的统一领导下，联合公、检、法等有关部门，将非法采砂行为纳入刑法调整并处以刑罚制裁。但是，每一个地方的探索都是异常艰难复杂的，耗费了大量的人力、物力和财力及时间。因为刑法中没有一条针对性强的条文和罪名，使得运用刑法打击非法采砂难度非常大，费尽周折，有的以非法采矿罪，有的以盗窃罪，有的以非法经营罪，有的以危害公共安全罪，有的以非法占用农地罪，有的以寻衅滋事罪，有的以妨碍公务罪，有的以故意毁坏财物罪等多达八种罪名。由于对同一违法行为，罪名达八种之多，刑罚的轻重差异性也较大，极大地影响了国家法制的统一和法律的权威。
　　要按照党的十八届三中全会《决定》的要求，深化行政执法体制改革，着力解决权责交叉，多头执法问题。尽快出台全国统一的采砂管理条例，理顺河道采砂管理体制及长江和其他河道采砂管理关系。按照一项行政事务一家负责的原则，实行一家管理，一个许可证，征收一项行政费用。
　　从我国和国外的执法实践和司法实践看，对违法行为，设定较高违法成本加上严格和公正执法可促进人们守法。反之，如对某些违法行为设定的处罚过轻就可能等于鼓励违法。针对非法采砂违法成本低的问题，亟需对非法采砂行为进行规范和制裁，区别于《刑法》第343条的非法采矿罪。因为河道湖泊是生态环境的重要载体，是维护生态安全的重要屏障，良好的水资源和水环境是构建生态文明的重要因素。
　　学习我国台湾地区的采砂管理经验，由水利部门一家统一管理河道采砂，采取政府购买服务的方式，由社会组建三个独立的服务机构，三者互不隶属、相互监督、相互制约，按照河道采砂规划共同管理采砂秩序。一是测量公司负责水下地形图测量，制定采砂规划；二是开挖公司负责采砂生产工作和销售工作；三是组建保安公司，负责维护采砂管理秩序。
　　（作者系水利部政策法规司副司长）