建立健全应急管理体系，是提高政府有效应对各种突发事件能力的前提。一个国家、一个地区的应急管理体系是由机构（官方和民间应急管理机构）、设施（应急管理的基础设施、技术支撑、物资设备）和组织（协调、预警、演练、培训）等要素组成的有机系统。

一、 建立统一的指挥调度中心

在现行应急管理体制下，各级政府一般都由公安、卫生、消防、交通、气象、地震、民政等部门各自处置分管领域的应急事务，但缺乏一个综合性的应急协调指挥中心。

在现行应急管理体制下，各级政府一般都由公安、卫生、消防、交通、气象、地震、民政等部门各自处置分管领域的应急事务，但缺乏一个综合性的应急协调指挥中心。在遇到重大的、综合性的突发事件情况下，不利于统一协调、统一调度各种应急管理资源，形成整体合力，同时容易产生互相等待、互相推诿、互相脱节等问题，以至贻误战机。为了强化各级政府应对突发事件的能力，有必要进一步明确应急事务的属地分级管理原则，使各级政府积极主动地负起应急管理责任。突发事件所在地政府位居一线，理应更加了解当地实际情况，更加便于做出快速反映，及时采取应对措施，防止事态扩大。根据防治非典疫情的经验，我国已经明确公共卫生突发事件的应急管理实行以块为主、条块结合的原则，对于其他各类应急事务，除了少数跨省区的重大自然灾害和突发事件由中央政府直接处置外，也应当按照属地分级管理原则来构建政府应急管理体系框架。从国际经验看，应急事务一般都是由当地政府直接处理，只有解决不了时，才请求上一级政府提供支持和帮助，由上级政府提供物资、资金、技术、人员等方面的必要帮助，应急指挥调度仍由当地政府负责，而不是应急责任上交。

在属地分级管理体制框架下，各级政府的指挥调度中心在功能上应当有所不同。城市政府和县级政府（不包括区政府）由于通常处于应对突发事件的第一线，因而应当将各种应急管理资源整合在一起，设立实战性的应急管理中心，建立指挥协调设施、信息联系网络和应急专业人员，统一协调处置当地应急事务，形成强有力的指挥中心和应急联动机制，直接处置突发事件；中央政府和省级政府可以建立一个综合性的应急指挥机构，这个机构并不取代其他专业部门的应急职能，而是一个平战结合的辅助性机构，主要功能是建立指挥设施、信息网络和专家咨询顾问班子，整理分析应急信息，研究应急事务和预案，一旦面对重大突发事件，即成为制定应急决策方案和指挥调度中心。

二、 确立严格的信息报告制度

对信息上报的责任应该有明确设定，并建立责任追究制度，追究不按规定上报有关信息的责任。没有严格具体的设定，就不可能形成通畅灵敏的应急信息报告系统。

在危机管理方面，现在政府不是没有信息报告制度，而是不规范，不统一，不标准，缺少严格具体的设定。比如，各种各样的信息中哪些需要上报，哪些不需要上报，向谁报告，在什么期限内上报，并不严格具体。有关方面也许并不清楚什么信息应当上报，在什么期限内上报，如在防治非典初期，有的只报告了确诊非典病例，没有上报疑似病例，有的发现病例不能及时上报，不报、漏报、瞒报、缓报的现象较为突出。针对这些问题，有关部门制定了严格的疫情报告制度，如零报告制度、24小时报告制度等具体规则，政府掌握疫情信息的准确性大大提高，为正确决策提供了可靠依据。再如，应该上报的信息没有上报，有关部门或人员应当有什么样的责任，受到什么处罚，也应当做出具体规定。在现实中，有的地方或部门出于各种原因，对不利的事情、负面的事情知情不报，或者虚报少报，有些地方发生煤矿瓦斯爆炸事故、安全生产事故，压住不报，私下处理。所以，对信息上报的责任应该有明确设定，并建立责任追究制度，追究不按规定上报有关信息的责任。没有严格具体的设定，就不可能形成通畅灵敏的应急信息报告系统。

三、 加强防范演练和培训

为加强防范演练，政府部门和各种社会组织应当就突发事件制定有针对性、有可操作性的应急预案，有总比没有好，不完善可以逐步完善。

突发事件和自然灾害的发生通常会出现“预兆”。国内外应对突发事件经验表明，是否经过演练培训，结果大不一样。组织好有针对性的演练和培训，不仅可以实际检验应急预案完善与否，而且有助于提高心理素质，遇事就会临危不乱。据澳大利亚悉尼奥运会安全总指挥杰克逊介绍，悉尼在奥运会开始之前进行了长达72小时的总演习，以检验预案的完备程度。从演练情况看，我们在防震、防火、防暴等方面做得比较好，在防污染、防疫情、防事故等方面的演练则做的不够。为加强防范演练，政府部门和各种社会组织应当就突发事件制定有针对性、有可操作性的应急预案，有总比没有好，不完善可以逐步完善；对预警的突发事件，要组织实际演练，加强救灾抢险队伍的专业技术培训，做好防范危机的心理、物资和组织上的准备。

四、 设定公开预警的标准等级

我们认为，为了及时向社会公众预警风险，办法之一就是设定公开风险信息的标准和等级，达到设定要求的马上自动公布于众，没有到达设定等级的风险继续追踪。

及时向社会公众预警风险，是政府的责任，也是保障公民知情权的表现。一个十分现实的问题，是哪些信息应当及时向社会公众公布，到什么程度应当公布，在什么范围内公布，常常令人难以抉择，实际中的做法也不一致。有的担心引起人心恐慌，担心影响投资环境，该公布的信息不及时向社会公布。国外也发生过类似的情况，如英国1989年没有及时公布疯牛病信息，造成疫情蔓延，引起公众不满，同时造成巨大经济损失；2003年英国又爆发猪口蹄疫，这次政府汲取处理疯牛病的教训，及时公布消息，说明情况，增强了社会防范准备，减少了社会恐慌。我们认为，为了及时向社会公众预警风险，办法之一就是设定公开风险信息的标准和等级，达到设定要求的马上自动公布于众，没有到达设定等级的风险继续追踪。如对人们同时感染某种烈性传染病的事件，对威胁人民生命财产安全的灾害、事故、污染等事件，都应当列入公开范畴，及时发布预警信息。美国纽约市的疫情监测和预警系统，具有疫情信息汇集和分析功能，只要有急诊病人打“911”电话报告病情，有关信息就会立即输入系统。只要相同病症增多，系统就会自动警报。这些经验，说明设定风险等级，及时向社会预警，对有效处理突发事件有着十分重要的作用。

五、 提供完备的应急法律框架

经验表明，应对突发事件首先要迅速控制事态，防止扩大升级，为此需要依法赋予有关部门必要的控制权和手段。

法律法规是防范处置突发事件的依据。经验表明，应对突发事件首先要迅速控制事态，防止扩大升级，为此需要依法赋予有关部门必要的控制权和手段。在这方面，国外经常使用的是紧急状态法，实行紧急状态的分级管理，使应急处置有法可依，同时避免反应过度。我国应急管理的法律法规已有一些，但缺乏一部具有广泛实用价值的紧急状态法，在处置有些突发事件时缺乏必要的法律依据，因此有必要加快紧急状态法的立法进程。根据现代社会突发事件的新特点，紧急状态法的覆盖面不仅应当涉及社会骚乱、社会动乱和各种恐怖主义事件等危害社会稳定和国家安全的事件，而且应当包括传染病疫情、大规模环境污染等自然或人为灾害；其次，应当设定紧急状态的等级，并分别规定不同等级可以采用的特别措施，做到反应适度，有法可依。