中国式现代化，不仅承载着我们民族复兴的伟大梦想，也寄托着人民对美好生活的向往。而在这条道路上，进一步全面深化改革无疑是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。其中，制度建设显得尤为重要。为了更好地理解“进一步全面深化改革为什么坚持以制度建设为主线”这一主题，我们可以从福建集体林权制度改革说起。

福建集体林权制度改革是习近平同志在福建工作期间亲自抓起、亲自推动的一项改革。这是继家庭联产承包责任制后，又一场土地使用制度重大变革。

习近平总书记在2021年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上指出：“我在福建工作时，针对福建是林业大省、广大林农却守着‘金山银山’过穷日子的状况，为解决产权归属不清等体制机制问题，推动实施了林权制度改革。当时，这项改革是有风险的，主要是上世纪80年代有些地方出现了乱砍滥伐的情况，中央暂停了分山到户工作。……决心下定后，我们抓住‘山要怎么分’、‘树要怎么砍’、‘钱从哪里来’、‘单家独户怎么办’这4个难题深入调研、反复论证，推出了有针对性的改革举措，形成了全国第一个省级林改文件。2008年中央10号文件全面吸收了福建林改经验。”

为了制止对集体林的乱砍滥伐，1981年，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。但问题并没有得到解决，从全国来看，“乱砍滥伐屡禁不止，愈演愈烈”。为此，1987年出台了《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》。从“八山一水一分田”的福建来看，就不是一个简单的乱砍滥伐禁止难的问题，它表现为“五难”：造林育林难、防火难、乱砍滥伐禁止难、技术推广难、干群关系处理难。为了解决这“五难”问题，20世纪90年代，福建省一直没有停歇林业经营体制改革，但收效甚微。为什么会出现这种困局？林农守着“金山银山”过着穷日子。

2002年5月，时任福建省省长的习近平同志专门找刚上任的福建省林业厅厅长黄建兴长谈，交代他的第一件事就是要加快林业体制改革。黄建兴回答道：“武平县委、县政府今年4月已经出台了关于林地林木产权制度改革的文件。”习近平同志听到这个消息，立即说：“好，我们近期抽时间到武平调研一下，先搞试点。”习近平同志亲自到点上察看，作出了一个重大的论断，“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”。武平调研回来后，习近平同志要求林业厅总结武平经验，出台全省林改文件。2003年4月，福建省发布全国第一个省级林改文件，四项内容特别关键：明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权。林地所有权依然归集体所有，林地经营权归林农，林木所有权、处置权、收益权归林农。“山定权、树定根、人定心”，福建集体林权制度改革已经取得了实实在在的成效，富了百姓、强了产业、稳了林区、美了生态。

改革永远在路上。2013年至今，需要进一步全面深化改革来接续作答“四问”中的新难题，尤其需要正面回答“百姓富、生态美”如何有机统一这一新难题。

2021年3月，习近平总书记在福建考察时指出：“要坚持正确改革方向，尊重群众首创精神，积极稳妥推进集体林权制度创新，探索完善生态产品价值实现机制，力争实现新的突破。”2024年10月，习近平总书记在福建考察时强调，扭住建设机制活、产业优、百姓富、生态美的新福建目标不放松，一张蓝图绘到底。

概言之，改革开放只有进行时，没有完成时。要解决发展中的新难题，还要进一步全面深化改革。

那么，改革的制度逻辑究竟在哪里？制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。站在新的历史起点上，我们甚至可以推断，如果说科学技术是第一生产力，国家制度则是第一竞争力。进一步全面深化改革之所以坚持以制度建设为主线，其底层逻辑在于以下几方面。

第一，公民自愿遵从那些更好保护公民权利的制度。对公民权利保护程度越高，公民对国家政权合法性认同度以及对国家制度遵从度越强。集体林本身就是村民集体共有的，应该还山于民、还权于民、还利于民。到底什么是制度？制度不单是所有制，而且包括上层建筑，主要是政权机关和意识形态。那么，所有制的核心又是什么呢？党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一语中的：“产权是所有制的核心。”习近平总书记亲自抓集体林权制度改革时一针见血地指出，“多少次的改革为什么成效不大，因为都只在管护责任制上兜圈子，没有触及产权，就不会触动林农的心”。只有“山定权、树定根、人定心”，才能把林农利益实现方式纳入制度化轨道，才能从根本上挖掉对集体林乱砍滥伐的制度根源。党的二十届三中全会围绕推进中国式现代化，对制度建设进行了战略布局，其中，把构建高水平社会主义市场经济体制摆到了制度建设战略布局中的突出位置；在构建高水平社会主义市场经济体制战略部署中又把坚持和落实“两个毫不动摇”摆到首位，再次强调“完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权”。

第二，优质制度能更好地降低交易成本。如果说科学技术是以直接降低生产成本的方式促进经济社会发展，那么优质制度则是以降低交易成本的方式促进经济社会发展。现实中，由制度变迁带来的国家兴衰实证案例不胜枚举，如苏联在计划经济体制下的制度安排，试图通过取消市场来缩减经济型交易成本，却导致管理型和政治型交易成本激增。印度1991年取消进口许可证制度并废除了80%行业的许可程序及其制度后，其经济才逐步恢复，经济增长率开始回升。1978年中国改革开放后，经过持续推进改革开放，我国实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史性转变，GDP从1978年的不足0.15万亿美元跃升到2024年的18.94万亿美元，充分彰显出我国国家制度和国家治理体系的显著优势。

第三，制度建设支撑引领现代化建设。这是进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线的深层逻辑。综观党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，制度建设是进一步全面深化改革与推进中国式现代化中间的联结点与转化器。完善中国特色社会主义制度是一个动态的过程，只有以制度建设为主线进一步全面深化改革，才能与时俱进推进制度健全和制度创新、填补制度空白，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

坚持以制度建设为主线进一步全面深化改革，必然要求破立并举、先立后破。比如构建全国统一大市场，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法；健全推动经济高质量发展体制机制，加强新领域新赛道制度供给；健全宏观经济治理体系，深化财税体制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，合理扩大地方政府专项债券支持范围；加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式，充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权；等等。

坚持以制度建设为主线进一步全面深化改革，其基本路径则是筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度。三者不是分别独立的关系，而是和合会通的关系。从2002年开启福建林权制度改革，到现在全国范围的深入推进集体林权制度改革，从来都没有放弃集体林地所有权归集体所有这一社会主义制度的内在属性。只是根据明晰、排他、可分解、可转让这些现代产权特性，就集体林地承包经营权，林木的所有权、处置权、收益权进行了科学配置，属于完善基本经济制度、创新重要制度的范畴。

以制度建设为主线进一步全面深化改革，要正确处理顶层设计与摸着石头过河之间的关系，以及总体谋划与大胆创新之间的关系。顶层设计需要摸着石头过河，大胆创新需要总体谋划。“不能说改革开放初期要摸着石头过河，现在再摸着石头过河就不能提了。”顶层设计需要试点，试点本身同样需要顶层设计。基层试点具有检验价值、降低阻力、形成经验、凝聚共识的多重功能。

总之，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。对任何国家来说，没有制度现代化，就不会有全面现代化。就中国来说，没有制度现代化，就没有中国式现代化。

〔作者系中央党校（国家行政学院）国家治理教研部副主任、教授〕