加快推进不动产统一登记立法
柯安娜 字数:
《 学习时报 》（ 2023年08月23日 第 A3 版 ）
不动产统一登记制度的提出和完善由来已久。2007年原物权法规定，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，建立不动产统一登记制度，随后原国土资源部稳步推进不动产登记职能整合。此后，《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等进一步推动了不动产统一登记制度的完善进程。目前，我国全面实现不动产统一登记，这对于提高不动产交易效率，更好地保障人民群众的合法权益具有重大作用。但是，随着改革不断深入，产权保护的重要性与行政法规、规章效力层次较低的矛盾日益凸显，立法上在整体性和体系性方面暴露出一些问题，内容上也存在模糊、缺漏、不一致甚至冲突之处；另一方面，按照“放管服”改革要求，不动产统一登记工作面临新形势、新要求，各地深入推进不动产登记信息集成、流程集成或人员集成、压缩登记时间、优化登记服务，形成了很多便民利企的好做法、好经验，亟待立法总结提炼。制定一部更具权威性、更有针对性的不动产登记法，进一步稳定产权预期、促进市场交易已经势在必行。2022年，自然资源部起草并发布了“不动产登记法（征求意见稿）”，结合该意见稿，进一步推进不动产统一登记立法，以下三个问题需要着重考虑。
立法目的方面，兼顾不动产登记与自然资源确权。全面实现不动产统一登记，意味着从城市房屋到农村宅基地、从不动产到自然资源，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权，在全国范围内做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。过去一段时间，我国的自然资源管理存在着自然资源所有者不到位、所有权边界模糊的问题。对此，为了区分自然资源权属，贯彻物权公示原则，我国开展了自然资源统一确权登记。实践中，从2013年党中央首次提出自然资源确权的任务，到2016年部署开展试点，2019年印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，再到2022年完成海南热带雨林国家公园等首批重点区域自然资源确权登记，一个归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度已具雏形。自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，依据《不动产登记暂行条例》的规定办理登记的，不再重复登记。在立法过程中，将自然资源确权纳入不动产登记法的规范范畴，是维护不动产物权统一登记体系的必然要求，也是健全不动产登记法律制度的需要。
保护内容方面，侧重不动产物权保护与个人信息保护。不动产统一登记立法要格外注意对个人信息的保护。根据民法典的规定，自然人的不动产登记信息涉及不动产的面积、楼号、楼层、单元号、门牌号等，属于典型的个人信息，应当受到法律保护。在推进“互联网+政务服务”的背景下，为了保证不动产登记的高效进行、切实保护不动产权利人合法权益，需要信息部门提供强有力的技术支持，打通与税务、统计、金融、审计等多部门间的数据孤岛，并对数据信息进行及时维护和纠错更新。但是在这个过程中要注意个人信息保护，尤其对涉及的个人敏感信息、隐私信息等的保护显得尤为重要。因此，不动产登记法需要对不动产登记机关、登记主体、利害关系等主体的个人信息保护义务进行明确规定，完善不动产登记档案查询制度，保障公民的个人信息查询权、保密权、更正权，特别是对不动产登记档案和登记信息的查询利用范围和查询手续作出明确规定。
法律责任方面，区分民事赔偿和国家赔偿。一旦不动产登记错误，将对其后的一系列交易行为产生影响，引发诸多纠纷。因此，对不动产登记错误的法律责任进行规定，是不动产登记立法的一项重要内容。“不动产登记法（征求意见稿）”明确了承担法律责任的三类主体：虚假申请方、登记机构方以及第三方。实践中，出现登记错误的情况一般由于以下两方面原因，一方面是申请人采用提供虚假材料、虚假承诺等欺骗手段造成，另一方面是登记机构的工作人员在行使职权过程中因过错造成。其中，因工作人员原因而造成的登记错误应进行民事赔偿还是国家赔偿，当前的法律制度还存在模糊、矛盾之处，而这一性质的认定，直接影响法院在审理案件的法律程序采用、裁判适用的法律依据选择和赔偿标准等的具体认定。因此，在推进不动产登记立法过程中，应当积极回应我国现实，明确不动产登记机构赔偿责任的性质，进一步界定归责原则、确立混合侵权下的登记机构和当事人之间的责任分配，简化受害人权利救济的程序，降低权利救济的难度，更加全面地保护当事人合法权益。