今年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》。2019年全国人大常委会工作报告提出“启动海南自由贸易港法立法调研起草工作”，海南自由贸易港法被正式提上国家立法日程。今年全国人大常委会工作报告进一步提出围绕推动高质量发展，制定海南自由贸易港法。自由贸易港法的制定出台，将为探索建设中国特色自由贸易港提供基础性、根本性的法治保障。
　　建设自由贸易港的奠基石
　　自由贸易港涉及的核心事项，包括贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利和数据安全有序流动等，现行的法律、行政法规等基本都有明确的规定，建设自由贸易港难免会与相关规定发生实质性冲突。按照法制统一和重大改革于法有据的要求，要建设自由贸易港，使自由贸易港政策落地，在许多方面势必要突破上位法的相关规定。按照《立法法》第8条规定，自由贸易港涉及的核心事项，很多属于国家事权，属于只能制定法律的事项。对此类事项，无论是地方立法权还是特区立法权目前都无权作出规定，更无权突破上位法的相关规定。
　　针对这一情况，按照《立法法》第13条规定，可以通过“一事一议、向上请示、向下批复”的方式暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，发挥突破上位法相关规定的作用。自贸试验区作为“扩大开放试验田”，要寻求能在全国可复制、可推广的制度创新，针对局部可试验的领域，通过“一事一议”的方式突破上位法的相关规定，探索制度创新。而自由贸易港作为“特殊经济功能区”，不必也不可能完全向全国复制和推广，其建设需要顶层设计和系统打造，“一事一议”的方式不能完全满足自由贸易港建设的需要。在现有制度体系下建设自由贸易港，要做到“先立后破”和“系统打造”，最佳方式是制定统一授权的自由贸易港法，统领自由贸易港建设。综观世界上知名的自由贸易区（港），在相对稳定的制度体系下建设自由贸易区（港），立法先行和制定“基本法模式”的法律是重要经验。
　　明确自由贸易港各项制度安排
　　自由贸易港法要明确自由贸易港的法律定位。自由贸易港开放领域包括边境措施和边境内措施，自由贸易港实行以贸易自由便利和投资自由便利为重点的政策制度体系：一方面，自由贸易港要开放边境措施，实行“一线”放开和“二线”管住的进出口管理制度，以实现贸易自由便利；另一方面，自由贸易港要开放边境内措施，大幅度放宽市场准入，强化产权保护，保障公平竞争，打造公开、透明、可预期的投资环境，以实现投资自由便利。自由贸易港法要为此提供法治保障。自由贸易港法能根据“特殊法优于一般法”原则，优先于相关法律、行政法规等适用，确保自由贸易港政策在法治框架内落地。
　　自由贸易港法要围绕自由贸易港核心事项建构制度体系。首先，贸易自由便利和投资自由便利是自由贸易港建设的重点，自由贸易港法要对贸易自由便利和投资自由便利作出制度安排。其次，为实现贸易自由便利和投资自由便利，各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动是必要支撑，自由贸易港法要对跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动作出制度安排。再次，优惠的税收制度是自由贸易港具有吸引力的重要原因，也是自由区（港）建设的共性制度，为给税收政策提供更稳定的法治保障，自由贸易港法要对零关税、低税率、简税制作出制度安排。最后，自由开放要以相应的风险防控能力为前提，管得住才能放得开，足够的风险防控能力是自由贸易港建设的基础条件，自由贸易港法要对风险防控体系作出制度安排。
　　自由贸易港法要授予自由贸易港特殊立法权。自由贸易港法是自由贸易港建设的原则性、基础性的法治保障，不会也无法作出过细的规定。自由贸易港所在地的立法机关要制定配套的、具体的实施制度。
　　做好过渡性制度安排
　　自由贸易港政策业已公布，自由贸易港法尚在制定过程中。当前，自由贸易港建设要做到“先立后破”和于法有据，就要妥善处理好自由贸易港建设的起步和自由贸易港法的出台之间的时间差，作出过渡性制度安排，稳妥度过自由贸易港法的缺位期，同时也为自由贸易港法的制定积累经验。
　　负面清单制度是重要的过渡性制度。应当探索制定符合当前自由贸易港建设需要的负面清单，包括自由贸易港跨境服务贸易负面清单、自由贸易港放宽市场准入特别清单、自由贸易港外商投资准入负面清单。以自由贸易港外商投资准入负面清单为例，《外商投资法》第4条规定：“国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。”《外商投资法》是全国人大制定的法律，是关于外商投资的专门规定，当与其他法律在外商投资方面的规定不一致时，应当适用《外商投资法》。依据《外商投资法》制定开放水平较高的自由贸易港外商投资准入负面清单，能够大幅度突破外商投资准入的相关规定，大幅度放宽外商投资准入。
　　此外，在国家事权上，要研究简化调整现行法律或行政法规的工作程序，积极争取全国人大及其常委会或国务院的统一授权，以调整现行法律或者行政法规，在过渡期，“一事一议”的方式能在关键制度的突破上发挥作用。在非国家事权上，要充分行使经济特区立法权，探索“小切口”立法模式，立足自由贸易港建设实际，制定经济特区法规，突破法律、行政法规等的相关规定。制定负面清单、争取统一授权、用足用好特区立法权，做好自由贸易港法出台前的过渡性制度安排。