“边界”问题：英国“脱欧”谈判的“最后一道坎”

王雅梅 字数:

《 学习时报 》（ 2018年11月26日 第 A2 版 ）

核心阅读

　　2017年6月19日以来，英国与欧盟已进行了多轮“脱欧”谈判，在大部分议题上双方已达成一致，但在北爱尔兰与爱尔兰的边界管理问题上始终存在分歧，导致谈判陷入僵局。如何避免在北爱尔兰与爱尔兰的边界重新设置实体边境海关，即“硬边界”，英国、欧盟和爱尔兰尚未达成一致，这成为英国“脱欧”谈判的“最后一道坎”。
　　英国通过“脱欧”公投后，英国政府于2017年3月29日启动《里斯本条约》第50条，正式展开与欧盟的“脱欧”谈判。按照欧盟法律，“脱欧”程序一旦启动，须在两年内完成谈判，即英国将在2019年3月29日正式脱离欧盟。欧盟27国领导人在2017年4月29日举行的欧洲理事会特别会议上，一致通过了英国退欧谈判的指导方针，确定了谈判的框架，阐明了欧盟的总体立场和原则。2017年6月19日以来，英国与欧盟已进行了多轮“脱欧”谈判，在大部分议题上双方已达成一致，但在北爱尔兰与爱尔兰的边界管理问题上始终存在分歧，导致谈判陷入僵局。2018年10月14日在布鲁塞尔举行的英国“脱欧”谈判仍然“卡”在北爱尔兰与爱尔兰的边界问题上。目前距英国正式“脱欧”仅有4个多月，如何避免在北爱尔兰与爱尔兰的边界重新设置实体边境海关，即“硬边界”，英国、欧盟和爱尔兰尚未达成一致。这成为英国“脱欧”谈判的“最后一道坎”。
　　英国“脱欧”后，北爱尔兰将成为英国唯一与欧盟成员国有相邻边界的地区，北爱尔兰地区与爱尔兰的边界将成为英欧之间唯一陆地边界。爱尔兰和北爱尔兰的陆地边界长达499公里，位于边境上或边境附近的小镇有40个，大约有300个正式的过境点，另外还有更多的非正式过境点。根据欧盟官方的估计，在爱尔兰和北爱尔兰之间，每月大约有185.1万辆汽车过境，每天大约有2万人往返于边境。在英国“脱欧”公投中，56%的北爱尔兰选民选择留在欧盟。2018年10月20日北爱尔兰首府贝尔法斯特约2000人举行集会，反对英国退出欧盟。
　　无论是英国还是欧盟，都不希望在英国“脱欧”后北爱尔兰和爱尔兰之间出现“硬边界”。北爱尔兰与爱尔兰边界被列入英国“脱欧”谈判中三大“首要解决议题”之一。为了保护1998年签署的《贝尔法斯特协议》，英国承诺不会在爱尔兰岛上重新设立有形边界。英国政府于2017年8月16日公布的“脱欧”立场文件表明：“脱欧”后英国北爱尔兰地区与欧盟的“陆上边界”，将不设“任何实体的边界基础设施和边检站”，双边人员仍继续自由往来。欧洲议会认为，面对英国“脱欧”，爱尔兰在经济上受到的影响将比任何其他成员国都大，因此欧盟将尽其所能提供帮助，特别是解决北爱尔兰问题。在20世纪北爱尔兰问题引发的动荡时期，北爱尔兰与爱尔兰之间的边检站就曾是被袭击的重点目标。2017年11月20日欧盟负责谈判的首席代表米歇尔·巴尼耶表示，在爱尔兰边界问题上，英国需要尽快递交方案，阐明在2019年3月离开欧盟后，如何在北爱尔兰与爱尔兰之间设立一个透明且公开的边界，英国必须避免在北爱尔兰和爱尔兰之间设立“硬边界”。欧盟承诺，如果英国能按时解决谈判争议议题，并在2019年3月如期完成“脱欧”进程，愿与英国达成综合性的自由贸易协定。但边界问题成为英国“脱欧”谈判中悬而未决的棘手问题，英国首相特雷莎·梅关于考虑延长“脱欧过渡期”的表态，遭到英国“脱欧派”批评，这让英国“无协议脱欧”风险上升。
　　边界是一个国家领土主权的象征。英国学者威廉·莫勒（Willem Molle）在其《欧洲一体化经济学——理论、实践、政策》一书中指出：一体化是指在独立的国家之间逐步消除经济边界；最终这些国家的经济结束其作为一个实体运行的功能。欧洲一体化的发展创造了新形态的国家边界。随着欧盟成员国的增加，一方面新的内部边界不断产生，另一方面外部边界线相应延长。欧盟的宗旨之一就是建立无内部边界的空间。欧洲单一市场是欧盟主要的经济引擎，欧洲单一市场的建立实现了欧盟内部商品、资本、服务和人员的自由流通。内部经济边界的消除给欧盟成员国尤其是成员国边境地区的发展带来了良好的机会，让它们能够跨越边界的限制而进行交流合作，共同发展。英国“脱欧”，离开欧盟关税同盟和单一市场，意味着英国经济重新开始作为一个独立实体运行，北爱尔兰与爱尔兰之间的边界从欧盟的内部边界变为欧盟的外部边界，对于跨越欧盟外部边界的人员与货物流动，则需要在边界设检查站进行核查。
　　欧洲议会在2017年10月发布的一份题为“英国退欧与爱尔兰的法律、政治和经济考虑”的文件中指出，爱尔兰和北爱尔兰之间的“有形”边界肯定是不可避免的，但这在政治上将是不受欢迎的。欧盟担心这样的边境检查可能导致冲突，因此提议给予北爱尔兰特殊地位，让其留在欧洲共同市场和欧盟关税同盟内，但遭到英国的反对，英国认为这会导致英国其他地区进入北爱尔兰的商品和人员必须接受检查，从而在英国国内划出一条边界，危害英国主权的完整性。2018年7月12日英国政府就“英国与欧盟未来关系”发表白皮书。为避免爱尔兰与北爱尔兰之间出现硬边界，英国提出设立“英国—欧盟货物自由贸易区”，保留与欧盟一致的贸易规则和产品标准，以确保英国与欧盟国家之间包括农产品在内的货物自由流通。英国认为，如果要把北爱尔兰留在关税同盟，解决办法只能是把整个英国都划进来，然后由英国代征进入欧盟商品的关税。但在服务贸易方面，英国则需要与欧盟重新谈判，预计将会面临一定的进入壁垒。设立“英国—欧盟货物自由贸易区”的方案不仅在英国保守党内部引发巨大争议和分歧，也被欧盟否定，理由是这将破坏欧盟的单一市场规则。2018年10月4日欧洲理事会常任主席图斯克在会见爱尔兰总理瓦拉德卡（Leo Varadkar）后发表的讲话中指出：欧盟一致支持爱尔兰，维护北爱尔兰的和平进程；尽管英国政府拒绝了欧盟最初的支持提议，但我们不会放弃寻求切实可行的解决方案，充分尊重耶稣受难日协议以及单一市场和关税同盟的完整性。
　　美国学者罗伯特·吉尔平认为：协商一致地用和平手段把那么多主权国家糅合进一个统一的经济和政治框架之中，简直是一场浩大无比的政治试验。如今，由英国“脱欧”带来的边界问题，同样考验着欧盟和英国双方领导人的智慧。欧洲理事会常任主席图斯克在2018年9月21日发布的一个声明中表示：从谈判一开始，我们就致力于寻找一项能够将英国退欧造成的损害降至最低的协议，对我们来说，同样重要的是在未来创造欧盟和英国之间最好的关系。欧盟希望双方以积极的态度将谈判继续下去，并且愿意为延长“脱欧”过渡期作出积极准备。
　　第二次世界大战后，欧盟边界线的延长反映着欧洲一体化的发展，如今英国“脱欧”也意味着欧盟边界线的变化。学者刘波指出：事实上英国和欧盟“打断骨头连着筋”，长期历史形成的深厚纽带，不会因为英国退出欧盟就彻底丧失。爱尔兰与北爱尔兰的实际情况和欧盟与英国紧密的经贸关系需要欧盟与英国不懈努力，找到一个“灵活而有想象力”的解决方案。英国“脱欧”的原因、影响和英国与欧盟在“脱欧”谈判中面临的边界问题，让人们去思考未来欧洲一体化的发展。