核心阅读
　　行政执法中的接管属于行政强制措施，包括行政机关对于突发事件采取的临时措施以及金融业审慎监管措施。根据适用对象的不同，其法律依据和特征也有所区别。

　　近年来，行政机关对企业的接管措施成为新闻媒体和社会公众热议的关键词，其法律地位、性质、特征等也值得考察。
　　接管的词义
　　《辞海》《辞源》没有“接管”一词，《现代汉语词典》将“接管”解释为“接收管理”，这个意思一直都在沿用。如清·吴趼人《二十年目睹之怪现状》第五三回：“只等呈子进去，即刻传人收押，一面便好派人接管一切。”再如，《〈艾青诗选〉自序五》：“我在进城后的第一件工作，就是以‘接管人员’的身份‘接管’中央美术学院。”。《外资企业法实施细则》第73条“接管并清理企业财产”也是此意，这是民商法意义上的接管，接管方和被接管方都是民事主体。
　　党政机关工作中的“接管”主要有两个意思。一是和“移交”联系在一起的普通接收管理行为，在一些文件上主要用于基础设施管理领域。即行政机关根据法律规定或者事先约定，接收原先由企业等主体建设、经营、管理的项目并由自己管理。如根据《房屋接管验收标准》，对于政府投资建造并决定由房管部门直接管理的房屋，房管部门负责从建设单位手里接管验收。
　　二是作为行政执法措施，在法律上有特定意义。一般指行政执法机关为维护公共利益，预防、避免或者控制风险，在具备法定情形时根据法定权限和程序，对特定对象采取强制性接收和管理的行为。执法机关通过干预作为被接管对象的企业生产经营活动，防止其资产质量、业务经营、服务水平等进一步恶化。本文主要考察作为执法措施的接管。
　　行政执法中接管的性质
　　行政执法中的接管符合《行政强制法》对行政强制措施的定义，即行政机关为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。这是一般规定，《行政强制法》第3条还规定了依照其他有关法律、行政法规规定执行的特殊情形，接管就涉及其中两类情形。
　　一是行政机关对于发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件采取的应急措施或者临时措施。如根据《北京市供热采暖管理办法》第27条，供热单位无法保障安全稳定供热、严重影响公共利益的，市政管理部门经批准后可以委托其他供热单位实施应急接管。目前法律、行政法规尚未对这个意义上的接管作出明确规定，但学术界一般将《行政许可法》第67条行政机关采取措施督促特定行业服务主体履行义务的要求视为其上位法依据。
　　二是行政机关采取的金融业审慎监管措施，这是接管最常用的意思。在法律上，金融业审慎监管措施包括限制交易、限制或者暂停部分业务、托管、接管等。金融业具有天然的风险性，可能会给国计民生和社会稳定带来较大负面影响。所以当金融企业面临问题时，执法机关可以依法决定接管，采取相关救助措施使其恢复正常经营，尽量避免破产的结局。动用国家权力进行接管，是对企业经营权的干预，因而要有法律依据，并受到规范和监督。
　　接管作为金融审慎监管措施的特征
　　接管条件的危险性。实施接管的条件主要有三个：拟被接管对象已经或者可能发生严重危机，这种危机已经或可能对其客户和社会公众的合法权益造成严重损害，拟被接管对象仅靠自身努力难以克服危机。一般来说，只有同时具备以上条件,执法机关才能决定实施接管，《商业银行法》《保险法》等都作了规定。
　　接管权力的强制性。接管是应对危机所采取的紧急措施，尽管执法机关是经过认真调查研究后依法做出决定，是“深思熟虑”后的结果，但一经宣布就要组织实施，被接管对象不得拒绝。与处罚、整顿等措施相比，接管的强制性更加突出。如根据《期货交易管理条例》第56条，期货公司在被接管期间，经监管机构批准，可以采取通知出境管理机关依法阻止公司董事等责任人员出境、申请司法机关禁止其转移财产等措施。
　　被接管对象的特定性。作为被接管对象的主要是涉及银行、证券、保险、期货等金融业务的企业。由于被接管对象的业务具有高度专业性，执法机关往往会采用成立接管组的方式来具体落实接管决定。如根据《证券公司风险处置条例》第11条，监管机构决定对证券公司进行接管的，应当按照规定程序组织专业人员成立接管组，行使被监管证券公司的经营管理权。
　　接管时间的短暂性。接管是为了避免或者化解危机而采取的过渡性措施，不具有终局处分性，一般都附带时间等条件限制，如《商业银行法》《保险法》都规定接管期限最长不得超过2年。执法机关实施接管后，被接管对象的民事主体资格、债权债务关系等暂时不发生变化，但随着接管工作的开展可能会带来不同的结果。有可能是被接管对象恢复正常生产经营，执法机关终止接管；也有可能无力恢复，被依法宣布破产，进入清算程序。
　　接管程序的严肃性。为防止执法机关滥用职权,接管必须遵循严格程序，一般包括：决定程序，如前期调查、接管决定审查等；实施程序，如接管决定公告、接管组织与接管对象交接等；终止程序，无论是被接管对象恢复正常经营能力，还是被解散、合并或者破产，都要遵循相应的法定程序。《商业银行法》等法律法规对接管的启动、实施、期限、终止等程序都作了具体规定。