城市是庞大的系统，其中存在着复杂的社会结构和利益关系。在中国现代化过程中，城市建设的进步往往伴随着对传统格局的突破与改造。如何在这一过程中减轻阻力，顺利实现变革，考验着政府的社会治理能力。20世纪30年代发生在北京的一场粪便污物清运体制改革，就很能反映这方面的问题。
　　卫生是城市正常运行的基础。自清代起，北京粪便清运就形成了专门的行业，从业者称为“粪夫”。粪夫从住宅或公厕中收运粪便，集中到“粪厂”晾制成肥料，再卖给农民获利。20世纪30年代，北京约有粪夫四五千人。积年累月，粪夫收粪形成了特定的路线和区域，称为“粪道”。尽管政府从未承认过粪道的“产权”，但粪夫仍视其为个人私产，享有专营权。粪道转让需要买卖且价格不菲。20世纪30年代，能收取100户左右粪便的粪道，售价高达银元二三百元。因此粪夫们视粪道为谋生之根本，不容他人侵夺。
　　历史上，北京粪夫多来自周边各省农村，他们以地缘、业缘关系结成群体，“团体甚坚”。1928年，粪夫组织了全市性的“粪夫工会”。该会名为“工会”，但以有实力的粪商为领导，实则相当于行业商会。粪夫垄断北京的污物清运，时有欺诈住户、索要钱财之举。住户如不就范，他们就以拒绝收粪相要挟，因此民怨甚大。传统上粪夫使用的工具，仅为无盖的荆条筐、木桶和独轮手车，形制简陋。每天任意穿行街市之中，恶味四溢，污秽淋漓，不但有碍观瞻，更妨害卫生，亟待整治。
　　民国建立后，北京历任市政当局从维护市容卫生出发，均试图对粪业加以改良，如改进工具、规定工作时间及路线等。尽管政府碍于粪业利益集团的势力，做法都相当温和，但仍遭到了粪夫的普遍抵制。对于政府的改良措施，他们每每以群体性的罢工抵制或暴力抗拒来应对，屡次逼迫市政当局做出妥协。
　　在长期推进困难的情况下，1935年10月，时任北平市长袁良决定采取断然措施，取消粪道制度，将全市粪业收归市营。具体做法是：进行粪道登记，由政府出价购买，之后改由政府雇工清污。该措施一旦实行，将剥夺粪商对粪道的所有权，雇佣粪夫的数量也会减少，对粪商、粪夫的利益影响都很大，引起整个粪业的强烈不满。1935年11月1日，在北平粪夫工会的策划组织下，1500余粪夫手持粪勺，身背粪桶，齐集平津卫戍司令部示威请愿，反对粪业市营。11月3日，力推清污改革的市长袁良辞职。12日，市政府宣布“为体恤粪夫艰苦计，业将前议打消”，收归市办计划流产。
　　继任的北平市长秦德纯鉴于粪夫的巨大阻力，转而采取温和折中手段，由政府与粪夫协商处理粪便问题。1936年6月，“北平市改进粪便事务委员会”经市政府批准成立。该委员会由政府官员11人和粪业代表9人共同组成。市政府在控制粪业改良工作大局的同时，吸纳一批有影响的粪商参与进来，显示了合作的态度，减低了推进阻力。8月，改进粪便事务委员会下属的执行机构“处理粪便事务所”成立。该所主任于德顺、副主任孙兴贵均为北平粪商，进一步扩大了粪夫在清污改革中的影响力。而同时，由粪商“冲锋在前”，也使原本政府与粪夫之间的博弈，形式上转为了粪夫群体内部的协调，降低了政府可能承受的风险。
　　政府向粪夫的另一项妥协，是承认粪夫对粪道的所有权和专营权。处理粪便事务所成立后，开始进行粪道的登记。按照当时的规定，只要粪夫缴纳了其拥有粪道总价6%的登记费后，即可完成注册，取得官方承认的粪道产权。同时，为鼓励粪夫登记，政府向他们提供了不少优惠。登记粪夫将免费得到政府发放的新式粪车、粪桶。新工具坚固耐用，运量增加，封装严密，更加卫生，而且还不受政府规定的粪车通行路线、时间的限制。这对于粪夫进行工作颇为有利。
　　然而，政府的妥协和优惠，并没有取得预期的效果。多年来已习惯了藐视政令的粪夫们，对此次的清污“新政”依旧置若罔闻，心存观望。从8月1日起到9月15日止，应登记粪夫1275人，递交申请的仅有474人。而且矛盾反而有激化的趋势。一些未登记粪夫眼见已登记粪夫拥有了新式工具，可以自由工作，而自己则受到当局更严格的限制，不满日增。不少中小粪商认为事务所被于德顺等大的粪商把持操纵，欺压同行，中饱私囊。于是，惯以激烈方式解决问题的粪夫，再次发起示威。1936年10月14日，北平粪夫300余人齐赴粪便事务所主任于德顺、副主任孙兴贵家请愿，公然反对粪道登记，砸毁卫生局所发新式粪车，还发生了伤人事件，后经警察制止，才告平息。
　　对于粪夫的桀骜不驯，市政府不再妥协迁就，而是严厉处置。粪夫请愿的组织者很快被捕，不久后移送地方法院，按《刑法》妨害公务罪起诉。同时，当局宣布将加速推进粪业改良，继续办理粪道登记，并对未登记的旧式粪车施以更严格的限制。市政府能够采取强硬态度，一定程度上得益于粪夫群体的分化。以粪便事务所为代表的大粪商已经成为政府的合作者，他们同时又控制着粪夫工会。在他们的左右之下，粪夫不可能再发起全行业的抗议活动。更多粪夫选择与政府合作。到11月末，1200余户粪夫的登记基本完成。12月1日，市政府下令，所有旧式粪车一律禁止入城通行。
　　然而，北平的清污改革并未至此结束。粪道登记虽已完成，但登记费缴纳问题又凸现出来。起先，处理粪便事务所为求登记顺利，对很多登记粪夫缓收登记费。一些粪夫便借机拖延，拒不缴纳。1936年12月，市政府鉴于部分贫困粪夫无力缴费，曾允许他们向北平市银行办理小额贷款以减轻负担，但应者寥寥。1937年初，粪便事务所开始大力催缴登记费，并表示对拖欠者将施以重罚。被逼急了的粪夫再次挑起事端。1937年4月2日，200余粪夫聚集到当时华北最高军政长官宋哲元官邸请愿，反对缴纳粪道登记费。由于政府未应允其要求，部分粪夫在几天后开始罢工，停止入户收粪，给市民生活和公共卫生造成严重损害。
　　为了应对危机，市政府一面派警察前往罢工地区维持秩序，查办肇事者，一面警告罢工粪夫，如三天内不复工，即由事务所派人接收粪道。在官方压力下，罢工逐渐平息，各粪夫相继复工。4月8日，处理粪便事务所联合市警察局、卫生局，派出警察、夫役共200余人，配备粪车50余辆，对仍坚持罢工粪夫的粪道实行接管，最终平息了事件。整个处置过程中，政府态度坚决，但并未扩大打击面，除逮捕18个主谋者外，其他罢工粪夫只要遵令复工缴费，政府就不再追究。当时市内多数粪夫已经取得粪道登记证，也不支持罢工，甚至部分人组织起“北平粪夫正义工作自卫团”，明确表示与政府合作，打击不法粪夫。罢工平息后，粪夫不敢再贸然发起大规模的群体行动，基本能服从政府的管理。到1937年5月，历时数月之久的粪道登记缴费工作最后完成。
　　自民国建立，历经二十余年的挫折和努力，北平市政府终于在承认粪夫专营权的条件下，建立起了对粪夫的管理体制。这种极具妥协性的改革，反映了在北京这种传统深厚、社会利益格局复杂的大城市，进行现代化建设和变革的难度。从积极方面讲，妥协降低了改革阻力，避免了粪夫群体的破坏性爆发，有利于加强社会管理，改善公共卫生。但消极的一面，市政府将粪业完全收归市办的目的并未达到。旧的封建性极强的粪道占有制度不但被保留下来，还得到了官方认可。有实力的粪商成为改革的受益者，继续靠雇佣剥削底层粪夫牟取暴利。而广大普通粪夫仍然是身坠“贱业”，靠艰辛劳动谋生的“屎猴儿”，饱受社会歧视侮辱。这种局面一直持续到新中国建立后的1951年，北京市人民政府宣布彻底废除粪道制度，建立起政府主管主办的清污体制，才真正得以改变。