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西方执政党发挥政治作用的三大特征
刘金东 字数:
《 学习时报 》( 2008年11月24日 第 05 版 )
西方执政党在国家公共权力部门发挥政治作用,主要体现在执政党对立法权、行政权和司法权的影响、渗透和控制上。西方执政党在影响、渗透和控制公共权力的过程中,呈现间接性、依法性和有限性三大特征。
1、间接性。西方执政党间接发挥政治作用集中体现在西方执政党控制政府行政权上。西方国家由于普遍实行竞争性政党体制,执政党与政府的职能有着较为明确的划分,执政党一般不直接参与政府决策和政策执行。名义上,执政党似乎超脱政府行政权之外;实际上,西方执政党对政府行政权的控制是无孔不入、无所不在的。它主要通过政府高层人事任免和政府政策的制定和实施来实现。一般来说,议会内阁制国家的执政党控制政府行政权的力度和能力要远远大于总统制国家的执政党。首先,从政府高层人事任免来看,议会内阁制国家的执政党控制的力度和能力明显要大于总统制国家的执政党。作为议会内阁制国家典型的英国,政府行政权由内阁行使,但其所有内阁成员的任免权由执政党掌握,作为政府首相的执政党领袖在人事任免上通常要和执政党组织反复磋商,并以党派为标准,内阁成员均由党内高级干部担任。而作为总统制国家典型的美国,政府高层人事任免权不是由执政党掌握,而是掌握在党内没有担任任何正式职务却又是党内实际领袖的总统个人手上。总统在任命政府高级官员的时候,通常不以党派为标准。其次,从政府政策的制定来看,议会内阁制国家的执政党控制的力度和能力明显要大于总统制国家的执政党。如美国政府政策的制定不是依靠执政党党组织,而是依靠总统的幕僚和内阁。但英国政府政策的制定主要依靠执政党党组织、执政党核心领导层和执政党领袖的配合来完成。
2、依法性。西方国家执政党依法发挥政治作用集中体现在西方执政党控制议会立法权上。执政党的决策要形成正式的政策,需要议会的批准。只有经过议会批准,执政党的政府政策才具有法律效力。因此执政党控制议会立法成了关键。西方执政党控制议会立法的途径主要是通过控制议会党团和领袖以及议会工作委员会等来进行。一般来说,议会内阁制国家的执政党控制议会立法权的力度和能力要大于总统制国家的执政党。如英国执政党依靠议会党团和议会工作委员会来控制议员投票。但是美国执政党依靠议会党团和领袖来控制国会议员投票,作用有限。美国总统身为执政党的实际领袖却无权命令执政党议员与之保持一致,而执政党议员也无义务遵守总统的命令。总统通常依靠执政党在国会中的议会党团和领袖来控制执政党议员投票。执政党议员出于谋求竞选连任和得到党组织提供竞选经费的考虑,确实会遵守党纪,按照党组织的意图投票。但是议会党团领袖不能强迫执政党议员按党的立场投票。因为大多数议员候选人,主要是靠自己个人努力赢得议员职位,而很少是通过党组织的力量赢得议员职位。这样,执政党议员投票的独立性很大。
3、有限性。西方国家普遍实行司法独立原则,司法机关独立于政党。在美国,为了保证司法独立,保护法官不会因为做出某项裁决而遭到政府、国会和政党的报复,美国宪法和法律不仅从政治上进行保护,规定“法官无过失可终身任职”;而且在经济上进行保护,规定“法官享有高薪待遇和退休保证”。尽管如此,各国执政党还是想方设法对司法权进行影响和渗透,只不过相对行政权、立法权的影响、渗透,执政党显得不那么强势,力量有限。如美国执政党对司法机关进行影响和渗透的主要途径是任命法官,但是究竟能起多大作用,还得具体情况具体分析。我们既不能说“通过任命法官来控制法院”完全有效,就能使法院和法官背离司法中立,如“水门事件”中的“合众国诉尼克松”案;也不能说“通过任命法官来控制法院”完全无效,法院和法官就真正做到了司法中立,如“2000年总统选举”中的“法院裁决总统事件”。相比之下,英国执政党除了可以任命高级司法人员外,还可以通过“议会至上”的宪政原则来控制司法权,即:一是议会可以通过立法规定司法机关的结构和功能,并通过实体法和程序法的实施来贯彻议会的政治意图;二是议会拥有最高审判权。加之英国大法官具有双重职能,他既是负责司法行政工作的政府高级官员,又是主持和领导审判工作的司法机关最高领导。因此,英国执政党控制司法权尽管力量有限,但是比起美国执政党,渠道要广得多。
